Appalti pubblici, Corte di giustizia, Lavori pubblici, Unione europea

Con riferimento alla causa di esclusione prevista dall’art. 38, co. 1, lett. i), d.lgs. n. 163/2006, la Corte di giustizia ha stabilito che gli articoli 49 TFUE e 56 TFUE, nonché il principio di proporzionalità, non ostano a una normativa nazionale che – riguardo agli appalti pubblici di lavori il cui valore sia inferiore alla soglia definita all’articolo 7, lettera c), della direttiva 2004/18/CE – obblighi l’amministrazione aggiudicatrice a escludere dalla procedura di aggiudicazione un offerente responsabile di un’infrazione in materia di versamento di prestazioni previdenziali, se lo scostamento tra le somme dovute e quelle versate è di un importo superiore, al contempo, a EUR 100 e al 5% delle somme dovute.

(Corte di giustizia dell’Unione europea, Sez. X, causa C-358/12, 10 luglio 2014, Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici contro Comune di Milano)

«29 Per quanto riguarda gli appalti pubblici, è interesse dell’Unione in materia di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi che l’apertura di un bando di gara alla concorrenza sia la più ampia possibile (v., in tal senso, sentenza CoNISMa, C 305/08, EU:C:2009:807, punto 37). Orbene, l’applicazione di una disposizione che esclude dalla partecipazione alle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici di lavori i soggetti che hanno commesso violazioni gravi alle norme nazionali applicabili in materia di prestazioni previdenziali, come quella prevista dall’articolo 38, paragrafo 1, lettera i), del decreto legislativo n. 163/2006, è tale da ostacolare la partecipazione più ampia possibile di offerenti alle procedure di aggiudicazione.
30 Una siffatta disposizione nazionale, tale da ostacolare la partecipazione degli offerenti a un appalto pubblico che presenti un interesse transfrontaliero certo, costituisce una restrizione ai sensi degli articoli 49 TFUE e 56 TFUE.
31 Tuttavia, una restrizione siffatta può essere giustificata qualora essa persegua un obiettivo legittimo di interesse pubblico e purché rispetti il principio di proporzionalità, vale a dire, sia idonea a garantire la realizzazione di tale obiettivo e non vada oltre quanto è necessario per conseguirlo (v., in tal senso, sentenza Serrantoni e Consorzio stabile edili, EU:C:2009:808, punto 44).
32 A tal riguardo, anzitutto, risulta dalla decisione di rinvio che l’obiettivo perseguito dalla causa di esclusione dagli appalti pubblici definita dall’articolo 38, paragrafo 1, lettera i), del decreto legislativo n. 163/2006 consiste nell’accertarsi dell’affidabilità, della diligenza e della serietà dell’offerente nonché della correttezza del suo comportamento nei confronti dei suoi dipendenti. Occorre rilevare che accertarsi che un offerente possieda tali qualità costituisce un obiettivo legittimo di interesse generale.
33 Occorre quindi rilevare che una causa di esclusione come quella prevista dall’articolo 38, paragrafo 1, lettera i), del decreto legislativo n. 163/2006 è idonea a garantire il conseguimento dell’obiettivo perseguito, dato che il mancato versamento delle prestazioni previdenziali da parte di un operatore economico tende a indicare assenza di affidabilità, di diligenza e di serietà di quest’ultimo quanto all’adempimento dei suoi obblighi legali e sociali.
34 Infine, per quanto riguarda la necessità di una tale misura, occorre rilevare, in primo luogo, che la definizione, da parte della normativa nazionale, di una soglia precisa di esclusione alla partecipazione agli appalti pubblici, vale a dire uno scostamento tra le somme dovute a titolo di prestazioni sociali e quelle versate è di un importo superiore, al contempo, a EUR 100 e al 5% delle somme dovute, garantisce non solo la parità di trattamento degli offerenti ma anche la certezza del diritto, principio il cui rispetto costituisce una condizione della proporzionalità di una misura restrittiva (v., in tal senso, sentenza Itelcar, C 282/12, EU:C:2013:629, punto 44).
35 In secondo luogo, per quanto riguarda il livello di tale soglia di esclusione, quale definito dalla normativa nazionale, occorre ricordare che, riguardo agli appalti pubblici che ricadono nella sfera di applicazione della direttiva 2004/18, l’articolo 45, paragrafo 2, di tale direttiva lascia l’applicazione dei casi di esclusione che menziona alla valutazione degli Stati membri, come risulta dall’espressione «può venire escluso dalla partecipazione ad un appalto», che figura all’inizio di detta disposizione, e rinvia esplicitamente, in particolare alle lettere e) e f), alle disposizioni legislative nazionali [v., per quanto riguarda l’articolo 29 della direttiva 92/50/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992 che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (GU L 209, pag. 1), sentenza La Cascina e a., C 226/04 e C 228/04, EU:C:2006:94, punto 21]. Inoltre, ai sensi del secondo comma di detto articolo 45, paragrafo 2, gli Stati membri precisano, conformemente al rispettivo diritto nazionale e nel rispetto del diritto dell’Unione, le condizioni di applicazione del paragrafo stesso.
36 Di conseguenza, l’articolo 45, paragrafo 2, della direttiva 2004/18 non prevede una uniformità di applicazione delle cause di esclusione ivi indicate a livello dell’Unione, in quanto gli Stati membri hanno la facoltà di non applicare affatto queste cause di esclusione o di inserirle nella normativa nazionale con un grado di rigore che potrebbe variare a seconda dei casi, in funzione di considerazioni di ordine giuridico, economico o sociale prevalenti a livello nazionale. In tale ambito, gli Stati membri hanno il potere di attenuare o di rendere più flessibili i criteri stabiliti da tale disposizione (v., per quanto riguarda l’articolo 29 della direttiva 92/50, sentenza La Cascina e a., EU:C:2006:94, punto 23).
37 Orbene, l’articolo 45, paragrafo 2, lettera e), della direttiva 2004/18 consente agli Stati membri di escludere dalla partecipazione a un appalto pubblico ogni operatore economico che non sia in regola con gli obblighi relativi al pagamento dei contributi previdenziali e assistenziali, senza che sia previsto un qualsivoglia importo minimo di contributi arretrati. In tale contesto, il fatto di prevedere un siffatto importo minimo nel diritto nazionale costituisce un’attenuazione del criterio di esclusione previsto da tale disposizione e non può, pertanto, ritenersi che vada oltre il necessario. Ciò vale, a fortiori, riguardo agli appalti pubblici che non raggiungono la soglia definita dall’articolo 7, lettera c), di tale direttiva e, di conseguenza, non sono assoggettati alle procedure particolari e rigorose previste dalla direttiva stessa.
38 Peraltro, il fatto che la soglia di esclusione prevista dal diritto nazionale per il mancato pagamento di imposte e tasse sia, come rileva il giudice del rinvio, nettamente più elevata della soglia relativa ai contributi previdenziali non incide, di per sé, sulla proporzionalità di quest’ultima. Infatti, come si evince dal punto 36 della presente sentenza, gli Stati membri sono liberi di integrare le cause di esclusione previste, in particolare, dall’articolo 45, paragrafo 2, lettere e) e f), di detta direttiva nella normativa nazionale con un grado di rigore che potrebbe variare a seconda dei casi, in funzione di considerazioni di ordine giuridico, economico o sociale prevalenti a livello nazionale.
39 Inoltre, tale situazione si distingue da quella sfociata nella sentenza Hartlauer (C 169/07, EU:C:2009:141), nella quale la Corte ha statuito che la normativa nazionale in questione era idonea a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti solo in quanto li perseguiva in modo coerente e sistematico. A differenza dalla normativa esaminata in quest’ultima sentenza, la misura oggetto del presente procedimento principale si fonda, come si evince dal punto 34 della presente sentenza, su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo (v., in tal senso, sentenza Hartlauer, EU:C:2009:141, punto 64).
40 Ne consegue che non può ritenersi che una misura nazionale come quella oggetto del procedimento principale vada oltre quanto necessario ai fini del conseguimento dell’obiettivo perseguito.
41 Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla questione pregiudiziale sollevata dichiarando che gli articoli 49 TFUE e 56 TFUE nonché il principio di proporzionalità vanno interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che, riguardo agli appalti pubblici di lavori il cui valore sia inferiore alla soglia definita all’articolo 7, lettera c), della direttiva 2004/18, obblighi l’amministrazione aggiudicatrice a escludere dalla procedura di aggiudicazione di un tale appalto un offerente responsabile di un’infrazione in materia di versamento di prestazioni previdenziali se lo scostamento tra le somme dovute e quelle versate è di un importo superiore, al contempo, a EUR 100 e al 5% delle somme dovute
».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista – Roma

Fonte:curia.europa.eu

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