Edilizia e urbanistica, Giurisdizione, Processo amministrativo, Sanzioni amministrative

Le cause di opposizione a ordinanza-ingiunzione di pagamento per la violazione di norme relative alle cave continuano ad appartenere alla giurisdizione del G.O. anche dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 150/2011, poiché il legislatore non ha inteso attribuire alla giurisdizione esclusiva del G.A. la competenza a decidere le cause di opposizione a ordinanza-ingiunzione in materia urbanistica, tutte le volte in cui la controversia non tragga origine, e non abbia a presupposto, altri atti o provvedimenti, costituenti esercizio di attività autoritativa, emanati dall’ente territoriale e qualificabili come rivolti alla disciplina dell’uso del territorio.

(Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, 8 ottobre 2013, n. 757)

«Correttamente il Tar ha affermato che la controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.
Per una migliore comprensione della questione trattata è opportuno premettere che, in base al combinato disposto di cui agli articoli 1 e 9 della l. reg. 9 dicembre 1980, n. 127, recante disposizioni per la coltivazione dei giacimenti minerari da cava, l’attività estrattiva delle sostanze minerali è soggetta ad autorizzazione. In particolare, l’eser-cizio dell’attività di cava è subordinato al rilascio dell’autorizzazione del distretto minerario competente per territorio. L’art. 29 l. reg. cit. sanziona l’esercizio non autorizzato della attività di escavazione prevedendo l’applicazione di una sanzione pecuniaria e, contestualmente, l’esclusione, per un periodo di dieci anni, del diritto al provvedimento di autorizzazione (in tema di controversie dirette all’annullamento di ordinanze – ingiunzioni di applicazione di sanzioni amministrative ex art. 29 l. reg. cit. v., ex plurimis, Cass., II, 1458/08, I, 21235/04 e 10113/00).
Ciò premesso, si può prescindere dall’approfondire in modo particolare la questione se la violazione della normativa riguardante le cave, con particolare riferimento alla attività abusiva di estrazione di materiale lavico, inerisca nel suo complesso all’uso del territorio e possa farsi rientrare nella “materia urbanistica”, o no (in senso affermativo v. Cass., SS. UU., nn. 18040/08 e 6525/08). Invero, nella specie, non viene in rilievo una ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133/F) del c.p.a., trattandosi di opposizione ad una ordinanza – ingiunzione e non di provvedimenti rivolti alla disciplina dell’uso del territorio. In altri termini, il provvedimento sanzionatorio costituisce la reazione a comportamenti del privato assunti come illeciti, senza cioè che vi sia correlazione con l’esercizio preventivo di una attività autoritativa; situazione in relazione alla quale non si pone la difficoltà – alla base della previsione della giurisdizione esclusiva – di distinguere gli aspetti concernenti i diritti soggettivi da quelli riguardanti gli interessi legittimi, poiché la situazione giuridica di chi deduce di essere stato sottoposto a sanzione in casi e modi non stabiliti dalla legge ha consistenza di diritto soggettivo (conf. Cass., n. 18040/08, sulla appartenenza alla giurisdizione del giudice ordinario della causa di opposizione a ordinanza – ingiunzione di pagamento per la violazione di norme relative alle cave).
E questa è proprio la situazione che si verifica nel caso in esame, caratterizzato da una causa petendi che ha consistenza di diritto soggettivo, con esclusione di ogni correlazione con l’esercizio di attività autoritative, non bastando, per radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, la mera partecipazione della P. A. al giudizio, e neppure un generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia.
Né, per effetto della entrata in vigore del d. lgs. 1° settembre 2011, n. 150, che ha, da un lato, modificato l’art. 22 della l. 24 novembre 1981, n. 689 e, dall’altro, abrogato l’art. 22 bis della l. 689, possono trarsi argomenti risolutivi nel senso della attribuzione, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, delle cause di opposizione a ordinanza – ingiunzione di applicazione della sanzione pecuniaria amministrativa prevista dall’art. 29 della l. reg. n. 127/80 e della sanzione accessoria costituita dall’esclusione, per dieci anni, dal rilascio dell’autorizzazione all’esercizio della attività di cava. È vero che, rispetto alla precedente formulazione dell’art. 22 bis della l. n. 689/81, abrogato dall’art. 34/C) del d. lgs. n. 150/11, l’art. 6 di quest’ultimo decreto, nell’elencare le controversie proponibili (dinanzi al giudice ordinario e) regolate dal rito del lavoro, non include più le opposizioni a sanzioni per violazioni in materia urbanistica e edilizia, che erano inserite nella lettera c) del menzionato art. 22 bis; e che l’art. 22, comma 1, della l. n. 689/81, nuovo testo, nel suo incipit fa salvo quanto previsto dall’art. 133 del c.p.a. Ciò non appare però sufficiente per poter ritenere sottratte alla giurisdizione del giudice ordinario, e attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, le opposizioni a ordinanze – ingiunzioni nelle ipotesi di escavazione abusiva di cui all’art. 29 della l. reg. n. 127/80. L’eliminazione della citata lett. c) non significa cioè che il Legislatore abbia inteso attribuire alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la competenza a decidere le cause di opposizione a ordinanza – ingiunzione nella materia de qua, tutte le volte in cui la controversia non tragga origine, e non abbia a presupposto, altri atti o provvedimenti, costituenti esercizio di attività autoritativa, emanati dallo stesso ente territoriale e qualificabili come rivolti alla disciplina dell’uso del territorio. E la salvezza dell’art. 133 del c.p.a. implica un rinvio ai presupposti di applicazione della giurisdizione esclusiva del g. a., contraddistinta dalla sicura compresenza di diritti soggettivi e interessi legittimi, dall’intreccio di situazioni soggettive qualificabili come interessi legittimi e diritti soggettivi.
In conclusione, diversamente da ciò che afferma la difesa dell’appellante, non si ricade nel campo di applicazione del citato art. 133/F), e le modifiche apportate di recente alla l. n. 689 del 1981 non sembrano avere comportato uno spostamento nella attribuzione della giurisdizione (dal giudice ordinario alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo) per quanto riguarda le cause di opposizione a ordinanza – ingiunzione di applicazione di sanzione amministrativa pecuniaria per escavazione abusiva ex art. 29 l. reg. n. 127 del 1980
».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista – Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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