Processo amministrativo

L’istituto del reclamo da attività commissariale, espressamente previsto dal c.p.a. solo in relazione al giudizio di ottemperanza, è applicabile anche per le attività surrogatorie dell’ausiliario del giudice volte a superare il silenzio-rifiuto dell’amministrazione, ma tenendo a mente che, nel caso di inerzia della P.A., il comando giudiziale intende solo supplire ad un “non liquet” dell’amministrazione, senza che il giudice – direttamente o mediante suo commissario – possa sostituire la sua volontà provvedimentale in luogo dell’attività amministrativa omessa, a meno che non si verta nella fattispecie ex art. 31, comma 3 c.p.a. (qui non in rilievo).

(Tar Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 26 settembre 2013, n. 794)

«Il reclamo è inammissibile, nei sensi che il Collegio si appresta a puntualizzare.
Occorre in proposito premettere alcune considerazioni generali in ordine all’istituto del reclamo da attività commissariale, espressamente previsto dal CPA solo in relazione al giudizio di ottemperanza, ma applicabile -nei limiti di seguito esposti- anche per le attività surrogatorie dell’ausiliario del giudice volte a superare il silenzio-rifiuto dell’amministrazione.
Con sentenza n. 489/13 del 23.5.13, questo tar –riferendosi al disposto del quarto comma dell’art. 117 CPA (secondo cui il “giudice conosce di tutte le questioni relative all’esatta adozione del provvedimento richiesto, ivi comprese quelle inerenti agli atti del commissario”) ha chiarito che nel caso di inerzia della PA il comando giudiziale intende solo supplire ad un “non liquet” dell’amministrazione, senza che il giudice –direttamente o mediante suo commissario- possa sostituire la sua volontà provvedimentale in luogo dell’attività amministrativa omessa, a meno che non si verta nella fattispecie ex art. 31 comma 3 del CPA (qui non in rilievo) che consente al giudice stesso di pronunciare sulla fondatezza della pretesa.
Pertanto – al di fuori dell’eccezione sopra illustrata- la nomina del commissario ad acta assume contenuti logici e funzionali del tutto diversi rispetto all’incarico conferito per l’esecuzione della sentenza, poiché solo nel caso dell’ottemperanza il commissario assume il ruolo di mandatario del giudice, da quest’ultimo chiamato all’attuazione di un proprio decisum a monte deliberato (con possibilità del giudice stesso di conoscere di tutte le questioni connesse, ai sensi del comma 6 dell’art. 114 CPA), mentre nell’ipotesi del silenzio-rifiuto l’organo commissariale è chiamato a pronunciarsi per la prima volta sull’istanza rimasta inevasa, sulla base di un comando giudiziario finalizzato a superare l’inerzia, attraverso una pronuncia non elusiva.
In altra occasione, partendo dalle illustrate premesse, si è argomentata l’impossibilità di applicare all’istituto del silenzio-rifiuto ex art. 117 CPA (anche su sentenza passata in giudicato) i rimedi giudiziali di induzione all’adempimento previsti dal CPA a proposito del giudizio di ottemperanza (artt. 112 e segg), con particolare riguardo alla condanna di pagamento di somme di danaro periodiche fino al superamento dell’inerzia (sentenza tar aq n. 295/13 del 28.3.13).
Per ciò che qui più direttamente interessa, ne consegue che proprio al riferito aspetto dell’ “effettività” della pronuncia (e non della sua “esattezza” in senso tecnico) va limitato il controllo del giudice sull’attività del commissario ex art. 117 comma 4.
Dette argomentazioni consentono di delimitare nella suesposta direzione restrittiva i poteri di reclamo che le parti in causa (ivi compresa l’amministrazione esautorata) possono attivare in esito ad un’attività commissariale non condivisa, poteri che seppure non sono stati espressamente tipizzati dall’art 117 CPA come nel caso dell’ottemperanza, da tale norma risultano comunque logicamente presupposti, all’interno delle fasi di revisione della surrogazione per silentium. Proprio in relazione ad una similare fattispecie di inerzia civica, questo tar ha peraltro ritenuto compatibile con il potere di reclamo la contestazione sollevata dal comune sulla legittimazione soggettiva del commissario procedente (tar aq 632/12 del 6.10.12).
Sulla base delle esposte premesse, resta agevole constatare come nel caso di specie le contestazioni sollevate dal comune
[…] avverso la deliberazione del commissario ad acta n. 1/2012 del 18.6.2012 –lungi dall’evidenziare attività surrogatorie elusive e/o inconcludenti nei sensi sopra precisati- risultano esorbitanti rispetto ai poteri di reclamo consentiti dall’art. 117 CPA, visto che è stato lo stesso Comune a riconoscere expressis verbis che l’atto commissariale in questione ha comunque superato il silenzio-inadempimento della PA, contestandosi invece le concludenze deliberative in dettaglio prescelte dall’ausiliario del giudice.
Né in contrario rilevano le affermazioni del patrono civico, secondo cui la variante avversata avrebbe determinato “un sostanziale travalicamento” delle funzioni attribuite al commissario dal tar; vero è che nel vaglio di effettività delle disposizioni surrogatorie (azionabile dalle parti con lo strumento del reclamo) può comprendersi anche il cd. controllo di pertinenza di tali disposizioni rispetto al mandato giudiziale, al fine di evitare che l’attività commissariale possa assumere connotati di aliud pro alio, in quanto tali inutili e fuorvianti nel superamento dell’inerzia degli organi deliberativi ordinari; tuttavia, va sempre rammentato che, nel caso di silenzio-rifiuto, il mandato del giudice è comunque confinato alla individuazione “ratione materiae” dell’intervento commissariale, senza significative ingerenze sui contenuti di metodo e di merito dell’intervento stesso, almeno nei casi (come quello in esame) in cui il collegio non si sia a monte pronunciato sulla fondatezza della pretesa. In realtà, nella vicenda di specie, nessuna esorbitanza della pronuncia sostitutiva è stata evidenziata dal comune reclamante, il quale si è limitato ad affermare che –a fronte del mandato giudiziario di definire il procedimento di ridisciplina urbanistica dei terreni della ricorrente (come da combinato disposto delle sentenze 707/2010 e 166/2011)- il commissario avrebbe dovuto limitarsi a superare l’inerzia con un diniego della chiesta edificabilità dei terreni, evitando di “procurare alla resistente società un indebito vantaggio patrimoniale”, che sarebbe appunto scaturito dalla decisione del commissario stesso di concedere una improvvida “rinormazione a tutti i costi, così grave per l’amministrazione”. E’ al riguardo di palmare evidenza che il tar –nell’incaricare il suo ausiliario di provvedere a ridisciplinare urbanisticamente il vincolo scaduto- non ha affatto indirizzato il suo mandato all’adozione obbligata di un atto negativo e/o di un rinnovo di tale vincolo (peraltro da indennizzare ai sensi di quanto disposto da Corte Cost. 179/1999 e dalla successiva conforme legislazione di settore, in specie art. 39 DPR 327/2001), potendo la ridisciplina in questione, affidata al commissario, comprendere in astratto sia la conferma vincolistica che il suo superamento (ipotesi in concreto prescelta dal commissario stesso), a prescindere dalla legittimità ed a fortiori dell’opportunità della deliberazione surrogatoria sopravvenuta, il cui vaglio –torna ad insistersi sul punto- non pertiene alla presente fase di reclamo azionata dal Comune.
Va pertanto escluso che le doglianze dell’amministrazione avverso l’attività commissariale possano ricomprendersi all’interno dei poteri camerali di reclamo implicitamente consentiti dall’art. 117 CPA, da ciò conseguendo la presente pronuncia di inammissibilità
».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista – Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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