L’ampiezza del rinvio operato dall’art. 79, co. 1, c.p.a. alla sospensione del processo come disciplinata dal c.p.c. comporta l’applicabilità, nel processo amministrativo, dell’intera gamma delle disposizioni riguardanti la materia, dunque non solo dell’art. 295 c.p.c. (espressamente richiamato dall’art. 79, co. 3, c.p.a.), ma anche dell’art. 624, co. 1, c.p.c. ovvero dell’art. 337, co. 2, c.p.c., e di ogni altra disposizione compatibile in forza del rinvio operato dall’art. 39 c.p.a., posto che non si ravvisano ostacoli logico giuridici a tale estensione (nella fattispecie, il Consiglio di Stato ha ritenuto preferibile disporre la sospensione del giudizio di ottemperanza in attesa dell’esito della pregiudiziale controversia civile in corso, al fine di una più esaustiva pronuncia conclusiva del giudizio di esecuzione).

(Consiglio di Stato, sez. V, 16 febbraio 2015, n. 806)

«In diritto il Collegio osserva quanto segue – in adesione ai principi elaborati sui punti controversi da consolidata giurisprudenza (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. V, 27 maggio 2014, n. 2742; Sez. III, 7 gennaio 2014, n. 3; Ad. plen., 15 gennaio 2013, n. 2; Sez. V, 8 agosto 2013, n. 4169; Sez. V, 12 giugno 2013, n. 3240/ord.; Sez. V, 5 marzo 2012, nn. 1256 e 1257; Cass. civ., sez. VI, 9 gennaio 2013, n. 375; sez. un., 30 novembre 2012, n. 21348; sez. un., 19 giugno 2012, n. 10027; sez. lav., 22 novembre 2011, n. 24621; sez. un., 10 giugno 1996, n. 5361, cui si rinvia a mente degli artt. 74 e 88, co. 2, lett. d), c.p.a.).
Nell’eventualità in cui davanti al medesimo ufficio giudiziario la stessa causa venga proposta due volte, si verifica una vicenda processuale anomala, in vista della quale l’ordinamento processuale appronta lo specifico rimedio disciplinato dall’art. 273, c.p.c. (che obbliga il giudice, davanti al quale siano pendenti più procedimenti relativi alla stessa causa, a ordinarne la riunione); l’applicazione al giudizio amministrativo impugnatorio della su menzionata norma è possibile, per analogia legis, in quanto espressiva di una esigenza comune a tutti i processi, ovvero di rimediare ad una semplice anomalia del procedimento, da eliminarsi con mezzi interni onde prevenire la inutile ripetizione di attività processuali ed eventuali contrasti di giudicati.
Tale conclusione è rafforzata, dopo l’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, dal rinvio operato dall’art. 39, co. 1, stesso codice, alle disposizioni del c.p.c. compatibili con la disciplina processuale amministrativa ed espressive di principi generali; conseguentemente, se il giudice amministrativo non abbia disposto la riunione di due cause identiche, deve essere dichiarata l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso proposto successivamente, onde prevenire la violazione del principio del ne bis in idem.
Ove, viceversa, la stessa causa risulti proposta davanti a giudici appartenenti a diversi uffici giudiziari, trova applicazione l’istituto della litispendenza (e della continenza, art. 39 c.p.c.): è necessario, però, che i due giudici aditi appartengano allo stesso plesso giurisdizionale.
La contemporanea presenza, infatti, della stessa causa dinanzi al giudice ordinario ed a quello amministrativo esula dalla nozione di litispendenza, integrando piuttosto una questione di giurisdizione.
Esigenze di coerenza sistematica e di giustizia sostanziale, riconducibili anche ai principi costituzionali ed europei del giusto processo e della ragionevole durata del giudizio (art. 111, secondo comma, Cost., art. 6, co. 1, Cedu; art. 47, co. 2, Carta dei diritti fondamentali UE), consentono però di tener conto dell’oggettivo svolgimento di giudizi sostanzialmente identici ma formalmente diversi perché pendenti presso plessi giurisdizionali diversi, attraverso il meccanismo di coordinamento approntato dall’istituto della sospensione del processo.
L’ampiezza del rinvio operato dall’art. 79, co.1, c.p.a. alla sospensione del processo come disciplinata dal c.p.c. comporta l’applicabilità, nel processo amministrativo, dell’intera gamma delle disposizioni riguardanti la materia, dunque non solo dell’art. 295 cit. (espressamente richiamato dall’art. 79, co. 3, cit.), ma anche dell’art. 624, co. 1, c.p.c. (secondo cui «Se è proposta opposizione all’esecuzione a norma degli articoli 615 e 619, il giudice dell’esecuzione, concorrendo gravi motivi, sospende, su istanza di parte, il processo con cauzione o senza»), ovvero dell’art. 337, secondo comma, c.p.c. (secondo cui «Quando l’autorità di una sentenza è invocata in un diverso processo, questo può essere sospeso se tale sentenza è impugnata»), e di ogni altra disposizione compatibile in forza del rinvio operato dall’art. 39 c.p.a., posto che non si ravvisano ostacoli logico giuridici a tale estensione.
Una volta assodata l’applicabilità al processo amministrativo delle norme processuali civilistiche disciplinanti l’istituto della sospensione del processo, si pongono le ulteriori questioni concernenti l’individuazione dei presupposti e dell’ambito applicativo dell’art. 337 cit., dei suoi rapporti con l’art. 295 cit., del regime degli atti processuali rilevanti in materia di sospensione.
Su tali punti non si ravvisano ragioni per discostarsi dagli approdi cui sono pervenute la dottrina e la giurisprudenza processuale civile, quest’ultima a far data soprattutto dal 2004, quando ha cominciato un percorso esegetico che ha ristretto l’ambito applicativo dell’art. 295 c.p.c. al solo caso del contemporaneo svolgimento di due giudizi in primo grado senza che quello pregiudicante sia stato ancora deciso.
Invero, l’essenza del principio sancito dall’art. 337, secondo comma, cit., sta nell’eventualità che sulla questione pregiudiziale sia già stata pronunciata una sentenza; se tale sentenza passa in giudicato, il giudice della questione pregiudicata dovrà adeguarsi ad essa, ma, se è impugnata, il giudice della questione pregiudicata può sospendere il processo in attesa della pronuncia sull’impugnazione.
Tuttavia, trattandosi di una facoltà, il ‘secondo giudice’ può anche non disporre la sospensione, nel qual caso non è detto che debba necessariamente conformarsi alla decisione impugnata, sia perché potrebbe ritenere non sussistente l’influenza effettiva della sentenza sulla questione al suo esame e sia perché, anche indipendentemente da ciò, potrebbe valutare liberamente la probabilità che la sentenza invocata possa essere confermata e l’opportunità della sospensione.
In definitiva, a differenza dell’art. 295 cit., la previsione in esame prevede una causa di sospensione facoltativa fondata sulla generica influenza di una decisione che assume una mera “autorità di fatto”.
L’autorità della cui invocazione tratta l’art. 337, secondo comma, è soltanto quella che riguarda il modo di decidere questioni risolte in altre cause; la differenza tra le due ipotesi, pertanto, è che nella prima (art. 295 c.p.c.), occorre una pregiudizialità in senso tecnico – giuridico, nel secondo caso (art. 337 c.p.c.), è sufficiente una pregiudizialità in senso meramente logico.
Inoltre, poiché la ragione fondante dell’art. 295 cit. è quella di evitare il rischio di conflitti di giudicati e tale disposizione fa esclusivo riferimento alla pregiudizialità in senso proprio, la correlazione deve sussistere solo fra giudizi pendenti in primo grado.
Da quanto sopra esposto discende che l’art. 337, secondo comma, è applicabile non solo quando è impugnata con un mezzo di impugnazione straordinario una sentenza già passata in giudicato, ma anche in caso di impugnazione ordinaria; in tal caso, se il giudizio pregiudicante è stato definito con sentenza non passata in giudicato, è possibile la sospensione del giudizio pregiudicato solo ai sensi dell’art. 337, secondo comma, cit. e non ai sensi dell’art. 295 c.p.c. (pure se la sentenza di primo grado la cui autorità è invocata appartiene ad un altro ordine giurisdizionale, dovendosi anche in tal caso identificare il rilievo di una sentenza oggetto di impugnazione, pronunciata nell’esercizio di una specifica giurisdizione, con riguardo al bene della vita del quale si discute davanti all’altro giudice).
E’ fatto salvo, però, il potere del giudice di qualificare l’atto secondo il suo contenuto sostanziale e di convertirlo ove sia completo degli elementi strutturali richiesti dalla disciplina sostitutiva.
8.2. Tenuto conto delle questioni sopra affrontate e del caso posto all’esame del collegio, va altresì rilevato che il giudizio di ottemperanza presenta un contenuto composito, entro il quale convergono azioni diverse, talune riconducibili alla ottemperanza come tradizionalmente configurata, altre di mera esecuzione di una sentenza di condanna pronunciata nei confronti della Pubblica Amministrazione, altre ancora aventi natura di cognizione, e che, in omaggio ad un principio di effettività della tutela giurisdizionale, trovano nel giudice dell’ottemperanza il giudice competente.
Più precisamente, la disciplina dell’ottemperanza, lungi dal ricondurre la medesima solo ad una mera azione di esecuzione delle sentenze o di altri provvedimenti ad esse equiparabili, presenta profili affatto diversi, non solo quanto al “presupposto” (cioè in ordine al provvedimento per il quale si chieda che il giudice disponga ottemperanza), ma anche in ordine al contenuto stesso della domanda.
Attesa la composita natura del giudizio di ottemperanza, la richiesta di sospensione formulata nel corso di un giudizio di tal fatta è ascrivibile, in tesi, anche alla istanza di sospensione della esecuzione per gravi motivi ai sensi dell’art. 624, primo comma, c.p.c.; la statuizione di sospendere il giudizio in attesa dell’esito di un pregiudiziale diverso processo civile appare percorribile, sul piano dei principi, anche perché ai sensi dell’art. 134 c.p.a. il giudice dell’ottemperanza è investito, in materia di esecuzione, del più pregnante potere di cognizione e di statuizione dato dalla giurisdizione estesa al merito.
In questo più ampio contesto cognitorio-decisionale può risultare comunque preferibile, per una più esaustiva pronuncia conclusiva del giudizio di esecuzione, attendere l’esito della pregiudiziale controversia civile in corso».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista in Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it