L’Amministrazione non può imporre al proprietario di un’area inquinata, che non sia anche l’autore dell’inquinamento, l’obbligo di porre in essere le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui all’art. 240, comma 1, lett. m) e p), d.lgs. n. 152/2006, in quanto gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto espressamente previsto dall’art. 253, stesso d.lgs., in tema di oneri reali e privilegio speciale immobiliare.

(Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 29 luglio 2014, n. 2125)

«Con il provvedimento oggetto della presente impugnazione il comune […] ha ordinato alla società ricorrente, nella sua qualità di proprietaria dell’area, la rimozione, entro lo strettissimo termine di cinque giorni, dei rifiuti eterogenei presenti sul sito e l’effettuazione, entro i successivi venti giorni, di un’indagine ambientale delle porzioni di terreno interessate dall’abbandono degli stessi e la rimessione degli esiti al settore Politiche Ambientali ed Energetiche in forma di dichiarazione sostitutiva di atto notorio, avvertendo che in caso di inottemperanza si provvederà ad attivare gli interventi per l’esecuzione d’ufficio con rivalsa delle spese sostenute sui soggetti obbligati.
La società istante si duole, sostanzialmente, del mancato rispetto delle proprie garanzie partecipative al procedimento all’esito del quale è stato emesso il provvedimento impugnato e della conseguente violazione del suo diritto di difesa, nonché della carenza di istruttoria e di motivazione in ordine alla prova dell’effettiva responsabilità della proprietà del sito per l’abbandono dei rifiuti, che sarebbe, invece, secondo l’assunto della ricorrente, attribuibile a soggetti estranei.
Il collegio, a seguito dell’approfondito esame delle doglianze della ricorrente, delle contrapposte difese dell’amministrazione, nonché della documentazione versata in atti, ritiene che il ricorso sia fondato con riferimento alla censura relativa al difetto di istruttoria e di motivazione in ordine alla prova dell’effettiva responsabilità della società istante, proprietaria del sito, per l’abbandono dei rifiuti.
Ed invero, riguardo all’estraneità dagli obblighi di rimozione, bonifica e messa in sicurezza del proprietario incolpevole del sito contaminato, il collegio ritiene di confermare l’orientamento già più volte espresso in proposito (cfr., ad esempio, TAR Lombardia, sez. IV, 31 gennaio 2012, n. 332; 9 gennaio 2014, n. 57; 11 luglio 2014, n. 1835), nonché condiviso da altri Tribunali (cfr., ad esempio, TAR Toscana, sez. II, 6 maggio 2009, n. 762) che si ricava dalla complessiva lettura delle norme che concernono la bonifica dei siti inquinati.
Il nuovo codice dell’ambiente riprende in tema l’impostazione già seguita dal d.lgs. n. 22/1997, il cui art. 17 stabiliva che “Chiunque cagiona, anche in maniera accidentale, il superamento dei limiti di cui al comma 1, lettera a), ovvero determini un pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti medesimi, è tenuto a procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali deriva il pericolo di inquinamento”.
Con riferimento alla fattispecie del deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo, l’art. 192 del codice dell’ambiente prevede la responsabilità di chi ha effettuato il deposito e, solo nel caso di imputabilità a titolo di dolo o colpa grave, del proprietario e dei titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area in base agli accertamenti effettuati dai soggetti preposti al controllo, in contraddittorio con i soggetti interessati.
Per quanto attiene ai procedimenti di bonifica, l’art. 242 del d.lgs. n. 152/2006, ai primi tre commi, dispone che: “1. Al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito, il responsabile dell’inquinamento mette in opera entro ventiquattro ore le misure necessarie di prevenzione e ne dà immediata comunicazione ai sensi e con le modalità di cui all’articolo 304, comma 2. La medesima procedura si applica all’atto di individuazione di contaminazioni storiche che possano ancora comportare rischi di aggravamento della situazione di contaminazione.
2. Il responsabile dell’inquinamento, attuate le necessarie misure di prevenzione, svolge, nelle zone interessate dalla contaminazione, un’indagine preliminare sui parametri oggetto dell’inquinamento e, ove accerti che il livello delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) non sia stato superato, provvede al ripristino della zona contaminata, dandone notizia, con apposita autocertificazione, al comune ed alla provincia competenti per territorio entro quarantotto ore dalla comunicazione. L’autocertificazione conclude il procedimento di notifica di cui al presente articolo, ferme restando le attività di verifica e di controllo da parte dell’autorità competente da effettuarsi nei successivi quindici giorni. Nel caso in cui l’inquinamento non sia riconducibile ad un singolo evento, i parametri da valutare devono essere individuati, caso per caso, sulla base della storia del sito e delle attività ivi svolte nel tempo.
3. Qualora l’indagine preliminare di cui al comma 2 accerti l’avvenuto superamento delle CSC anche per un solo parametro, il responsabile dell’inquinamento ne dà immediata notizia al comune ed alle province competenti per territorio con la descrizione delle misure di prevenzione e di messa in sicurezza di emergenza adottate. Nei successivi trenta giorni, presenta alle predette amministrazioni, nonché alla regione territorialmente competente il piano di caratterizzazione con i requisiti di cui all’Allegato 2 alla parte quarta del presente decreto. Entro i trenta giorni successivi la regione, convocata la conferenza di servizi, autorizza il piano di caratterizzazione con eventuali prescrizioni integrative. L’autorizzazione regionale costituisce assenso per tutte le opere connesse alla caratterizzazione, sostituendosi ad ogni altra autorizzazione, concessione, concerto, intesa, nulla osta da parte della pubblica amministrazione”.
Secondo le disposizioni normative dell’art. 250, inoltre, “Qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti disposti dal presente titolo ovvero non siano individuabili e non provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all’articolo 242 sono realizzati d’ufficio dal comune territorialmente competente e, ove questo non provveda, dalla regione, secondo l’ordine di priorità fissato dal piano regionale per la bonifica delle aree inquinate, avvalendosi anche di altri soggetti pubblici o privati, individuati ad esito di apposite procedure ad evidenza pubblica. Al fine di anticipare le somme per i predetti interventi le regioni possono istituire appositi fondi nell’ambito delle proprie disponibilità di bilancio”.
Il combinato disposto delle disposizioni appena citate non può che essere interpretato nel senso che l’obbligo di adottare le misure, sia urgenti che definitive, idonee a fronteggiare la situazione di inquinamento incombe solamente a carico di colui che di tale situazione sia responsabile, per avervi dato causa (cfr., nello stesso senso, le disposizioni in tema di siti di interesse nazionale, o di preminente interesse pubblico per la riconversione industriale, artt. 252 e 252 bis).
La norma individua, perciò, dal punto di vista soggettivo, nella responsabilità dell’autore del deposito dei rifiuti e, quindi, dell’inquinamento, a titolo di dolo o di colpa, la fonte dell’obbligo a provvedere alla messa in sicurezza e all’eventuale bonifica del sito inquinato.
Da ciò la giurisprudenza quasi univoca, condivisa dal Collegio, deduce la mancanza di responsabilità, e quindi di obbligo a bonificare o di mettere in sicurezza, del proprietario incolpevole (cfr., T.A.R Toscana, sez. II, 6 maggio 2009, n. 762; 17 aprile 2009, n. 665; T.A.R. Veneto, sez. III, 25 maggio 2005, n. 2174; , T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 8 ottobre 2004, n. 5473; T.A.R. Campania, sez. V, 28 settembre 1998, n. 2988).
Ne consegue che l’amministrazione non può imporre ai privati che non hanno responsabilità diretta sull’origine del fenomeno contestato, ma che vengono individuati solo in quanto proprietari del bene, lo svolgimento di attività di recupero e di risanamento (T.A.R. Veneto, sez. III, 2 febbraio 2002, n. 320).
L’enunciato è d’altronde conforme al principio a cui si ispira la legislazione comunitaria “chi inquina paga” (art. 174, ex art. 130/R, Trattato CE) che impone a chi fa correre un rischio di inquinamento o a chi provoca un inquinamento di sostenere i costi della prevenzione o della riparazione.
A carico del proprietario dell’area inquinata non responsabile della contaminazione, invero, non grava alcun obbligo di porre in essere gli interventi ambientali in argomento, ma solo la facoltà di eseguirli al fine di evitare l’espropriazione del terreno interessato gravato da onere reale, al pari delle spese sostenute per gli interventi di recupero ambientale, assistite anche da privilegio speciale immobiliare (art. 253 d.lgs. n. 152/2006).
La normativa citata prevede, infatti, che, in caso di mancata esecuzione degli interventi in argomento da parte del responsabile dell’inquinamento ovvero in caso di mancata individuazione del predetto, le opere di recupero ambientale vanno eseguite dall’amministrazione competente la quale potrà rivalersi sul soggetto responsabile, nei limiti del valore dell’area bonificata, anche esercitando, nel caso in cui la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetto dei suddetti interventi (T.A.R. Lombardia, Brescia, 16 marzo 2006, n. 291; T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 10 luglio 2007, n. 5355)”.
Deve, inoltre, darsi atto del recente intervento, sul punto, del Consiglio di Stato in adunanza plenaria (n. 21/13), che ha interpretato la normativa nazionale nel senso che: “L’Amministrazione non può imporre al proprietario di un’area inquinata, che non sia anche l’autore dell’inquinamento, l’obbligo di porre in essere le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui all’art. 240, comma 1, lett. m) e p), d.lgs. n. 152/2006, in quanto gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto espressamente previsto dall’art. 253, stesso d.lgs., in tema di oneri reali e privilegio speciale immobiliare. Le disposizioni contenute nel Titolo V della Parte IV, del d.lgs. n. 152/2006 (artt. da 239 a 253) operano, infatti, una chiara e netta distinzione tra la figura del responsabile dell’inquinamento e quella del proprietario del sito, che non abbia causato o concorso a causare la contaminazione” (cfr., nello stesso senso, Cons. Stato, A.P., 13 novembre 2013, n. 25).
Nella fattispecie all’esame del collegio, dall’esame del provvedimento impugnato non emerge una adeguata motivazione che consenta di comprendere le concrete ragioni che hanno condotto l’amministrazione a ritenere responsabile la società ricorrente della condotta contestata.
Nonostante, invero, l’Amministrazione comunale dia atto della situazione di accumulo di rifiuti sul sito della società istante, non fornisce, tuttavia, alcuna indicazione circa la responsabilità di quest’ultima, né il titolo in base al quale la proprietà sarebbe tenuta ad intervenire.
In alcuna porzione del provvedimento impugnato risulta, dunque, dimostrata l’imputabilità a titolo di dolo o di colpa del proprietario del sito per la violazione anche di meri obblighi di controllo e di manutenzione, condizione alla quale è subordinata, invece, come visto, la possibilità di configurazione in capo allo stesso di un obbligo di provvedere alla rimozione e allo smaltimento dei rifiuti ivi abbandonati.
Ne risulta l’attuale illegittimità dell’ordine di rimozione a carico della società ricorrente».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista in Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it