Giurisdizione, Pubblico impiego

Ancorché vengano in questione atti presupposti, anche di natura organizzativa, relativi alla determinazione (ovvero alla trasformazione) delle piante organiche, sussiste la giurisdizione del Giudice ordinario, che – con gli strumenti conferitigli dall’ordinamento (anche in funzione dell’accertamento di eventuali responsabilità individuali) – è in grado di apprestare piena ed effettiva tutela alle posizioni giuridiche sostanziali, riconosciute dalle norme legali o contrattuali, per la cui tutela si adisce la sua giurisdizione, coinvolgendo anche l’atto amministrativo presupposto di cui sia applicativo l’atto di gestione del rapporto di lavoro ed accentrando avanti a sé il controllo che, in tal guisa, è esteso in via incidentale anche all’atto amministrativo, senza effetti di giudicato di annullamento.

(Tar Campania, Napoli, sez. V, 5 dicembre 2013, n. 5597)

«In via preliminare la Sezione ritiene di confermare il proprio orientamento (1.12.2011, n.5632; 29.3.2011, nn.1829 e 1828; 4.3.2010, n.1303) secondo cui il Tribunale adito difetta di giurisdizione a conoscere della pretesa azionata.
2.1 In particolare – preso atto che con il presente ricorso e con i motivi aggiunti sono stati impugnati atti, anche di natura organizzativa, con i quali si è previsto che la nuova dotazione organica non tiene per il momento conto della dotazione relativa ai Servizi autonomi Polizia Locale ed Avvocatura Comunale che costituiranno oggetto di trattazione separata che procederà di pari passo con la riorganizzazione delle relative strutture apicali – il Collegio rileva come l’art. 2, comma secondo, del D.L.vo 3 febbraio 1993, n. 29, recante norme di razionalizzazione dell’organizzazione della P.A. e di revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, abbia stabilito, sul versante sostanziale, l’applicazione al rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche (salvo le ipotesi previste dal quarto comma della disposizione medesima) della disciplina dettata dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sul rapporto di lavoro subordinato nell’impresa, rimettendo ogni ulteriore regolamentazione di dettaglio alla contrattazione collettiva cui devono conformarsi i rapporti individuali di lavoro. Il rapporto di lavoro privatizzato è chiamato a svolgersi in un assetto organizzativo che conserva le sue connotazioni pubblicistiche e che resta definito da scelte che sono espressione del potere di autorganizzazione della Pubblica amministrazione il cui oggetto è definito dall’art. 2, comma primo, del D.L.vo n. 29/1993 ed attiene alle “linee fondamentali di organizzazione degli uffici”, all’individuazione di quelli fra essi di maggiore rilevanza, ai modi di conferimento della titolarità dei medesimi, alla determinazione delle dotazioni organiche complessive. Il successivo art.4 ribadisce “la rispondenza al pubblico interesse dell’azione amministrativa” degli innanzi richiamati atti di organizzazione e precisa che le ulteriori “determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”. Tale ultima disposizione individua una categoria di atti del soggetto con cui si svolge il rapporto di impiego che – pur incidendo sull’assetto organizzativo in cui deve essere resa la prestazione lavorativa e sui relativi contenuti, modalità, tempo e luogo – non assumono connotazioni pubblicistiche, ma si risolvono in un ambito paritetico perché riconducibili alla sfera di capacità di gestione di diritto privato del datore di lavoro.
3. Sul versante processuale, coerentemente, l’art. 68 del D.L.vo n. 29/1993, riprodotto con integrazioni dall’art. 63 del D.L.vo n.165/2001, devolve alla cognizione del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro privatizzato (escluse quella afferenti le procedure concorsuali per l’assunzione) “ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti”; nei confronti di questi ultimi, ove riconosciuti illegittimi e rilevanti per la decisione, può essere esercitato il potere di disapplicazione. In definitiva si configura un sistema volto a garantire che sia un unico giudice ad occuparsi in modo unitario dell’intera controversia, che la norma individua una chiara regola di giurisdizione in base alla quale, allorquando la domanda introduttiva del giudizio si fondi sul petitum sostanziale riconducibile al rapporto di lavoro, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, non rilevando in contrario che la prospettazione di parte sia rivolta anche avverso atti prodromici di cui si contesti la legittimità per vizi peculiari ai provvedimenti amministrativi, evenienza che non determina nessuna vis attractiva verso la giurisdizione del Giudice amministrativo per effetto di detto nesso di presupposizione (Cass. Civ., SS.UU., 7.8.2003, n.3508 e 18.4.2003, n.6348). Pertanto tale giurisdizione resta ferma, quale che sia l’atto organizzatorio posto a fondamento del provvedimento concretamente lesivo della sfera giuridica del dipendente, con la conseguenza che non può accedersi alla tesi di parte ricorrente secondo cui (anche dopo il passaggio, nel modo come sopra descritto, al giudice del lavoro delle controversie nelle quali la P.A. assume la veste di datore di lavoro) la giurisdizione del Giudice amministrativo resterebbe ferma (non solo in presenza di procedure concorsuali, ma anche) a fronte atti di macro-organizzazione, quali quelli con cui si definiscono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, si individuano gli uffici di maggiore rilevanza ed i modi di conferimento della titolarità dei medesimi, si determinano le dotazioni organiche complessive. Un tale sistema, in cui le sorti dell’atto presupposto di organizzazione vengono a dipendere dall’esito del giudizio di legittimità relativo al provvedimento con cui in concreto si dispone della posizione giuridica del dipendente, non implica alcuna deminutio di tutela per l’interessato, in quanto il Giudice ordinario, con gli strumenti conferitigli dall’ordinamento (anche in funzione dell’accertamento di eventuali responsabilità individuali), è in grado di apprestare piena ed effettiva tutela alle posizioni giuridiche sostanziali, riconosciute dalle norme legali o contrattuali, per la cui tutela si adisce la sua giurisdizione, coinvolgendo anche l’atto amministrativo presupposto di cui sia applicativo l’atto di gestione del rapporto di lavoro ed accentrando avanti a sé il controllo che, in tal guisa è esteso in via incidentale anche all’atto amministrativo, senza effetti di giudicato di annullamento (Cons. Stato, VI, 23.12.2005, n.7384; T.A.R. Puglia Lecce, II, 7.12.2005, n.5785; T.A.R. Sicilia, Palermo, I, 11.11.2002, n.3839).
3.1 Nella fattispecie sottoposta all’attenzione del Collegio è indubbio che l’oggetto del contendere sia riconducibile “ratione materiae” nell’ambito delle “controversie relative ai rapporti di lavoro” devolute dall’art. 68 del D.L.vo n. 29/1993 alla giurisdizione del giudice del lavoro, perché si collega alla tutela di situazioni di diritto soggettivo dei pubblici dipendenti interessati quali riconosciute dal contratto collettivo di lavoro, con riconduzione alla cognizione dell’A.G.O. di ogni altra questione diretta ad investire la legittimità degli atti amministrativi presupposti di gestione del rapporto di lavoro. Tanto è sufficiente per concludere che sul ricorso in esame e sui motivi aggiunti la Sezione deve dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ciò per tacere del pacifico insegnamento giurisprudenziale secondo il quale la trasformazione della pianta organica non è finalizzata ad un migliore sviluppo delle carriere dei pubblici dipendenti, ma solo a precostituire le condizioni perché l’Ente locale possa meglio svolgere le proprie funzioni al servizio dell’utenza; pertanto i dipendenti, poiché non sono titolari di alcun interesse legittimo, non sono legittimati a proporre impugnazione avverso la revisione di una pianta organica (da ultimo, Cons. Stato, V, 21.12.2010, n.9317; ma già: IV, 25.2.1994, n.175), dal momento che nel nostro ordinamento l’azione giurisdizionale amministrativa non è data unicamente per la tutela oggettiva della legalità dell’azione amministrativa (riconducibile all’interesse pubblico oggettivo), in funzione del mero ripristino della legalità violata, quasi si trattasse di un’azione popolare (che riveste pur sempre carattere eccezionale), ma sempre e soltanto per la tutela di situazioni soggettive individuali, in ogni caso differenziate rispetto a quelle della generalità dei soggetti, dovendo l’interesse ad agire essere sempre correlato ad un’utilità sostanziale attuale e concreta a tutela della quale si agisce.
4. Per quanto sopra il proposto gravame ed i relativi motivi aggiunti sono inammissibili per difetto di giurisdizione – salva la riproposizione del presente giudizio innanzi al giudice ordinario ai sensi dell’art.11 cod. proc. Ammin.
».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista – Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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