Sanzioni amministrative

Il Tar Lazio conferma che la previsione del cumulo giuridico tra sanzioni di cui all’art. 8 della legge n. 689 del 1981 è riferibile alla sola ipotesi di concorso formale, omogeneo od eterogeneo, tra le violazioni contestate, ovvero alle ipotesi in cui violazioni plurime siano commesse con un’unica azione od omissione, e non è, invece, legittimamente invocabile con riferimento alla diversa ipotesi di concorso materiale di illeciti, ovvero di concorso tra violazioni commesse con più azioni od omissioni.

(Tar Lazio, Roma, sez. II, 28 ottobre 2013, n. 9179)

«Parte ricorrente […], contesta la scelta dell’Istituto di applicare il c.d. cumulo materiale, per effetto del quale, sebbene per ogni violazione sia stato applicato il minimo edittale, la sanzione pecuniaria complessivamente irrogata, pari a euro 244.000, avrebbe assunto un carattere manifestamente sproporzionato.
Anche in questo caso, si tratta di un tema più volte affrontato dalla Sezione.
In primo luogo è agevole rilevare che le violazioni accertate consistono in una pluralità di azioni ed omissioni aventi autonomia strutturale.
I comportamenti illeciti vanno dalla mancata osservanza dell’obbligo di separatezza patrimoniale disciplinato dall’art. 117 del d.lgs. n. 209/2005 (nonché dall’art. 54 del Regolamento Isvap n. 5/2006), alla violazione dell’art. 183 del decreto appena citato, ai sensi del quale “Nell’offerta e nell’esecuzione dei contratti le imprese e gli intermediari devono: a) comportarsi con diligenza, correttezza e trasparenza nei confronti dei contraenti e degli assicurati”.
Tale obbligo trova corrispondente previsione nell’art. 47 del Regolamento ISVAP n. 5 del 2006, il quale stabilisce che “Nello svolgimento dell’attività d’intermediazione ed in particolare nell’offerta dei contratti di assicurazione e nella gestione del rapporto contrattuale, gli intermediari devono: a) comportarsi con diligenza, correttezza, trasparenza e professionalità nei confronti dei contraenti e degli assicurati; b) osservare le disposizioni legislative e regolamentari, anche rispettando le procedure e le istruzioni a tal fine impartite dalle imprese per le quali operano; […] d) agire in modo da non recare pregiudizio agli interessi dei contraenti e degli assicurati.”.
Così ricostruito il quadro normativo di riferimento che connota di illiceità le condotte imputate alla ricorrente e delineati i contorni di tali condotte, non può accedersi alla prospettazione che tende a ricondurle ad un’unica violazione riferita all’esercizio dell’attività agenziale nel suo complesso.
Né la possibilità di riconduzione ad un’unica condotta dei singoli fatti addebitati può transitare attraverso il loro riferirsi ad un unico e circoscritto arco temporale atteso che la riferibilità di plurime condotte ad un unico contesto temporale non fa venir meno l’autonomia strutturale delle singole violazioni facendole confluire in un’unica fattispecie di illecito, dovendo invece ritenersi che ogni comportamento posto in essere in violazione delle citate disposizioni integri una distinta violazione dei precetti posti a presidio di interessi giuridici suscettibili di essere lesi per effetto di ogni singola condotta in ragione delle caratteristiche oggettive e strutturali delle stesse.
Esse, infatti, ineriscono a distinti rapporti giuridici con diversi contraenti, con la conseguenza che con riferimento a ciascuno di essi si è verificata la lesione al principio della corretta gestione dei titoli assicurativi, idonea altresì a pregiudicare la regolare costituzione del rapporto assicurativo e l’equilibrio finanziario delle imprese assicurative strumentale alla funzione sociale dell’assicurazione.
Non va dimenticato, infatti, che la mancata rimessa dei premi assicurativi e la violazione dell’obbligo di separazione patrimoniale, vulnera l’equilibrio finanziario sul quale si basa il procedimento assicurativo, pregiudicando, ad un tempo, l’interesse alla tempestiva provvista in favore dell’intermediario principale e quello dei contraenti alla corretta e certa definizione dei rapporti intercorrenti con l’impresa di assicurazione.
Analogamente, la pratica sistematica di applicare sconti sui premi, senza autorizzazione della compagnia, si concretizza nel mancato versamento sul conto corrente separato di somme che l’intermediario avrebbe dovuto riscuotere applicando diligentemente l’importo di tariffa predisposto dalla compagnia, con la conseguenza, anche in questo caso, di mettere in pericolo l’equilibrio finanziario dell’impresa di assicurazione.
In definitiva, vengono in rilievo comportamenti separati e non già un’unica condotta, dovendo quindi la violazione essere necessariamente accertata nei confronti di ciascun inadempimento agli obblighi imposti dalle norme di riferimento, la cui violazione è intervenuta per effetto di comportamenti distinti attuati in momenti diversi e nei confronti di soggetti diversi relativamente a distinti rapporti contrattuali.
La divisata autonomia strutturale e l’autonoma capacità offensiva delle condotte imputate alla ricorrente, non unificabili sotto il profilo temporale o funzionale, non consente, quindi, di ritenere integrati i presupposti per potersi fare luogo all’applicazione del concorso formale di illeciti, ai cui fini è necessaria un’unica condotta per effetto della quale viene violata più volte la medesima disposizione normativa o più norme.
Difatti, l’art. 8 della legge n. 689 del 1981 – che nel disciplinare le ipotesi di più violazioni di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative prevede, al comma 1, che “Salvo che sia diversamente stabilito dalla legge, chi con una azione od omissione viola diverse disposizioni che prevedono, sanzioni amministrative o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata sino al triplo” – consente il cumulo giuridico delle sanzioni solo nel caso di concorso formale di illeciti amministrativi, in cui con un’unica condotta, omissiva o commissiva, si viola più volte la stessa disposizione normativa o con cui si viola una pluralità di disposizioni normative, e non anche nel caso di concorso materiale di illeciti amministrativi, in cui con più condotte si viola più volte la stessa disposizione normativa, o con cui si violano più disposizioni normative, come avviene nella fattispecie in esame, in cui deve escludersi, per le ragioni dianzi illustrate, la possibilità di ricondurre unitariamente le singole condotte poste in essere dal ricorrente ad un’unica violazione, integrando le stesse autonome violazioni degli obblighi stabiliti dalle norme di riferimento.
Con riguardo all’ambito di applicazione, nel sistema sanzionatorio amministrativo, del cumulo materiale e del cumulo giuridico delle sanzioni in riferimento al concorso materiale ed al concorso formale di illeciti, la giurisprudenza (ex plurimis: TAR Lazio – Roma – Sez. I – 20 gennaio 2010 n. 633; 21 giugno 2010 n. 19659; 11 febbraio 2009 n. 2133; 7 settembre 2001 n. 7236; Sez. III – 8 aprile 2010 n. 5873; Cassazione Civile – Sez. I – 28 dicembre 2004, n. 24060; Sez. Lav. – 6 ottobre 2008 n. 24655) è ferma nel ritenere che la previsione del cumulo giuridico tra sanzioni di cui all’art. 8 della legge n. 689 del 1981 è riferibile alla sola ipotesi di concorso formale, omogeneo od eterogeneo, tra le violazioni contestate, ovvero alle ipotesi in cui violazioni plurime siano commesse con un’unica azione od omissione.
Il cumulo giuridico non è, invece, legittimamente invocabile con riferimento alla diversa ipotesi di concorso materiale di illeciti, ovvero di concorso tra violazioni commesse con più azioni od omissioni.
L’indipendenza e l’autonomia strutturale delle singole infrazioni commesse dalla ricorrente, da cui conseguono distinte violazioni, comporta quindi l’applicazione del principio di cumulabilità delle sanzioni nella misura affittiva per ciascuna di esse prevista, stante la distinzione dei fatti originativi della lesione del bene giuridico protetto
».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista – Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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