Processo amministrativo

Il Consiglio di Stato chiarisce le modalità con le quali la parte onerata deve adempiere all’ordine di integrazione del contraddittorio ex art. 49 c.p.a.

(Consiglio di Stato, sez. IV, 4 giugno 2013, n. 3082)

«In via preliminare, la Sezione deve darsi carico dell’eccezione di rito attinente alla mancata corretta integrazione del contraddittorio nei confronti della ASL […], come disposta dall’ordinanza n. 352 del 22 gennaio 2013.
In via di fatto, deve osservarsi come la detta integrazione, disposta dalla Sezione su espressa richiesta dei difensori di controparte, che, all’udienza del 18 dicembre 2012, avevano correttamente rilevato come non fosse stata evocata in giudizio la ASL
[…], espressamente disponeva “a norma dell’art. 49 del codice del processo amministrativo l’integrazione del contraddittorio in favore della ASL […], da effettuarsi entro il termine di giorni 20 (venti) dalla comunicazione della presente ordinanza”, fissando altresì la data della trattazione nel merito all’udienza del 16 aprile 2013.
In attuazione di quanto disposto, la difesa della parte appellante notificava alla ASL
[…] il solo ricorso introduttivo del giudizio di appello, con atto consegnato all’ufficiale giudiziario in data 5 febbraio 2013.
Avverso tale adempimento, i difensori delle parti controinteressate hanno evidenziato nella discussione orale l’irritualità di tale scelta difensiva, sottolineando come l’omessa contestuale notificazione dell’ordinanza di integrazione del contraddittorio non avesse permesso l’effettiva percezione, da parte del soggetto intimato, della fase in cui si trovava il processo, rendendo quindi ineffettiva la sua partecipazione e ledendo il diritto di difesa.
In particolare, dalla mera conoscenza del ricorso introduttivo, non altrimenti corredata di ulteriori indicazioni, la parte evocata non sarebbe stata in grado di conoscere né la data dell’udienza di trattazione, né che si trattasse di una integrazione del contraddittorio e non della fisiologica introduzione del giudizio.
1.1. – La Sezione ritiene che tali censure siano fondate e vadano accolte.
La norma evocata, ossia l’art. 49 del codice del processo amministrativo (Dlgs. 2 luglio 2010, n. 104 “Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo”), intitolato “Integrazione del contraddittorio”, recita:
“Quando il ricorso sia stato proposto solo contro taluno dei controinteressati, il presidente o il collegio ordina l’integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri.
L’integrazione del contraddittorio non è ordinata nel caso in cui il ricorso sia manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondato; in tali casi il collegio provvede con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’articolo 74.
Il giudice, nell’ordinare l’integrazione del contraddittorio, fissa il relativo termine, indicando le parti cui il ricorso deve essere notificato. Può autorizzare, se ne ricorrono i presupposti, la notificazione per pubblici proclami prescrivendone le modalità. Se l’atto di integrazione del contraddittorio non e’ tempestivamente notificato e depositato, il giudice provvede ai sensi dell’articolo 35.
I soggetti nei cui confronti è integrato il contraddittorio ai sensi del comma 1 non sono pregiudicati dagli atti processuali anteriormente compiuti”.
La norma de qua, collocandosi in un solco interpretativo maggiormente vagliato dalla giurisprudenza civile, risolve sicuramente il tema dell’oggetto della notifica in sede d’integrazione del contraddittorio, prevedendo che questo sia il ricorso stesso (mentre nella disciplina del codice processuale civile, l’art. 331 non disciplina la forma dell’atto, al contrario dell’art. 371 bis, dove invece si parla espressamente di “ricorso notificato”). Nulla dice, invece, in relazione agli ulteriori contenuti dell’atto stesso (mentre sempre l’art. 371 bis c.p.c. evidenzia come questo debba contenere l’intestazione “atto di integrazione del contraddittorio”).
Tuttavia, la funzione dell’atto porta a escludere che l’integrazione del contraddittorio sia possibile con la mera notifica dell’atto introduttivo di giudizio, in quanto la sua ratio è quella di permettere alla parte avvisata una partecipazione consapevole al giudizio in corso, mirando a far conoscere non solo la domanda proposta, ma anche lo stato raggiunto dal processo. Infatti, lo scopo dell’atto d’integrazione, il cui raggiungimento può considerarsi sufficiente ai fini della sua validità, è quello “di porre il destinatario al corrente dei termini dell’impugnazione e di difendersi costituendosi per l’udienza stabilita” (Cassazione civile, sez. I, 16 giugno 2011 n. 13233).
Pertanto, se l’art. 49 c.p.a. non disciplina la forma dell’atto d’integrazione del contraddittorio, se non prevedendo che debba essere notificato il ricorso, ciò non esclude la necessità che la controparte sia resa edotta della ragione della notifica e della data di rinvio per la trattazione. Ciò che consente l’art. 49 (in aderenza con quanto disciplinato dal c.p.c.) è che la parte possa conseguire lo scopo auspicato con una pluralità di modi (dove ovviamente la più semplice ed efficace è la contestuale notifica dal provvedimento del giudice che dispone l’integrazione del contraddittorio nei confronti del destinatario e fissa la nuova udienza). Insomma, notificato il ricorso, la libertà delle forme procedimentali rimane integra, purché il ricorrente porti a conoscenza la sua controparte degli elementi ulteriori e necessari della natura della sua comunicazione (quale integrazione del contraddittorio e non ricorso introduttivo del giudizio) e della data dell’udienza di rinvio.
La ragione della necessaria conoscenza in capo al destinatario della circostanza che si tratti di atto d’integrazione del contraddittorio deriva dalla struttura del processo amministrativo. In mancanza di una indicazione in tal senso, la parte, ritenendo che si tratti dell’atto introduttivo del giudizio, ben potrebbe attendere il termine minimo per il deposito del ricorso notificato, e così perdere l’occasione di partecipare all’udienza, fissata magari in data più prossima; oppure evitare di costituirsi, contando sul fatto che il ricorso sia tardivo in rapporto agli atti impugnati, senza poter sapere che è invece tempestivo in relazione alla notifica nella fase introduttiva; e così via. In ogni caso, la mera notifica del ricorso, senza indicazione che si tratti di atto d’integrazione del contraddittorio e senza avviso sulla data della fissazione dell’udienza da parte del giudice, non permette un’effettiva partecipazione allo svolgimento del processo (e l’eventuale decisione, emessa in tali circostanze, esporrebbe la sentenza al vizio revocatorio:, ex multis Consiglio di Stato, sez. VI, 1 marzo 2005 n. 811 sulla rilevanza delle gravi carenze procedimentali-processuali che abbiano determinato l’effetto di compromettere l’esercizio compiuto del diritto di difesa).
Nel caso in specie, la mera notifica dell’atto di appello, introduttivo del giudizio in secondo grado, non ha posto il destinatario, ossia la ASL
[…], nelle condizioni di conoscere effettivamente che si trattavasse di integrazione del contraddittorio (ben potendo quindi ritenere che l’atto ricevuto fosse quello iniziale e quindi contare sull’irricevibilità dell’appello) e che fosse era stata già fissata dal giudice l’udienza per la trattazione del merito.
Non si è quindi realizzata la funzione tipica dell’atto richiesto, che va quindi considerato invalido.
2. – Sulla scorta di quanto evidenziato, non essendo stato correttamente integrato il contraddittorio, deve osservarsi la disposizione di cui al comma 3 del citato art. 49 e, in ossequio a quanto disposto dall’art. 35 del codice del processo amministrativo, il giudizio d’appello va dichiarato improcedibile
».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista – Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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