Processo amministrativo

Anche nel processo amministrativo, la richiesta di autorizzazione alla chiamata in giudizio del terzo deve essere formulata nel primo atto difensivo, anche ove si tratti di una memoria di costituzione breve (ossia, fondamentalmente di stile).

(Consiglio di Stato, sez. IV, 11 marzo 2013, n. 1468)

«Con il primo motivo di diritto, il Comune […] lamenta violazione e falsa applicazione di legge in relazione agli artt. 166 e 167 c.p.c. e all’art. 23 della legge n. 1034 del 1971. Viene cioè censurata la sentenza appellata nella parte in cui ha ritenuto inammissibile per tardività la richiesta avanzata dall’amministrazione di essere autorizzata alla chiamata in giudizio di una compagnia di assicurazione, presso la quale era stata stipulata una polizza di tutela per la responsabilità civile per fatti degli amministratori pubblici.
Contestando le argomentazioni contenute in sentenza, il Comune evidenzia come, stante la differente struttura del processo amministrativo, è errato identificare la comparsa di costituzione ex art. 167 c.p.c., con la quale deve adempiersi alla chiamata in giudizio del terzo garante a pena di decadenza, con il primo scritto difensivo (che nel caso era un atto di costituzione breve, e quindi di carattere meramente formale), dovendosi invece privilegiare una lettura orientata alla specialità del rito amministrativo. Nel dettaglio, poiché questo giudizio si concentra nella sola udienza di discussione, la decadenza deve raccordarsi con la possibilità di presentare memorie fino a quaranta giorni prima di tale discussione, e non con qualsiasi atto defensionale.
2.1. – La tesi sostenuta non può essere condivisa.
Osserva la Sezione come il trapianto nel giudizio amministrativo dell’istituto di cui all’art. 167 c.p.c., operazione che in via generale deve ritenersi consentita giusta il disposto dell’art. 39 del codice del processo amministrativo, debba avvenire con un’attenzione ai contenuti concreti e complessi di tale norma, che rendono impossibile l’applicazione in maniera del tutto meccanica del sistema di preclusioni ivi contenuto.
L’art. 167 c.p.c., denominato “Comparsa di risposta”, nella sua formulazione attuale (che, per la parte attinente alla chiamata in causa del terzo non è sostanzialmente mutata dalla formulazione applicabile ratione temporis ai fatti di causa) recita:
“Nella comparsa di risposta il convenuto deve proporre tutte le sue difese prendendo posizione sui fatti posti dall’attore a fondamento della domanda, indicare le proprie generalità e il codice fiscale, i mezzi di prova di cui intende valersi e i documenti che offre in comunicazione, formulare le conclusioni.
A pena di decadenza deve proporre le eventuali domande riconvenzionali e le eccezioni processuali e di merito che non siano rilevabili d’ufficio. Se è omesso o risulta assolutamente incerto l’oggetto o il titolo della domanda riconvenzionale, il giudice, rilevata la nullità, fissa al convenuto un termine perentorio per integrarla. Restano ferme le decadenze maturate e salvi i diritti acquisiti anteriormente alla integrazione.
Se intende chiamare un terzo in causa, deve farne dichiarazione nella stessa comparsa e provvedere ai sensi dell’articolo 269.”
Come si vede, l’articolo in esame ha una funzione estremamente complessa, dato che: disciplina un atto processuale tipico; lo inserisce in un punto preciso della scansione del processo civile; ne regolamenta i contenuti; prevede le decadenze correlate all’inosservanza dei precetti. Tale complessità funzionale rende evidenti le difficoltà di trasferire sic et simpliciter il meccanismo applicativo ivi delineato all’interno di un diverso rito, retto da principi e norme in parte diverse, come si vedrà di seguito. Questa difficoltà non vuol dire, però, inapplicabilità, atteso che la disciplina del codice di rito civile, richiamata nell’art. 39 del codice del processo amministrativo, va usata proprio nei casi come quello in scrutinio, ossia per risolvere problemi non usuali nei giudizi amministrativi.
Senza pertanto indugiare nelle diverse possibili evenienze, va dunque rimarcato come sicuramente la norma non sia applicabile dove la disciplina del codice del rito amministrativo preveda espressamente una regola speciale (ad esempio, si veda T.A.R. Puglia – Lecce, sez. II, 5 gennaio 2005 n. 7 sull’inapplicabilità dell’art. 167 c.p.c. in relazione ai termini decadenziali per proporre difese per contrasto con la disciplina del processo amministrativo, nel cui ambito le parti resistenti possono sempre articolare nuove deduzioni difensive fino a dieci giorni prima dell’udienza pubblica di trattazione nel merito; oppure T.A.R. Toscana, sez. II, 22 novembre 2000 n. 2362, per cui l’art. 167 c.p.c., secondo il quale la domanda riconvenzionale è sottratta all’onere della notifica, non si applica al processo amministrativo, dove le domande intese ad ampliare il thema decidendum debbano essere necessariamente introdotte in giudizio previa loro notifica alle parti contro interessate, analogamente al ricorso incidentale).
Al di fuori di questi casi, però, la disciplina appare del tutto congrua alle ragioni di giustizia, e utilizzabile nella sua tipicità, ossia nel suo elemento caratterizzante costituito dal raccordo tra atto processuale e suoi effetti.
Pertanto, nel caso in esame, evidenziata la non applicabilità ratione temporis della disciplina dell’art. 28 comma 3 del codice del processo amministrativo sulla chiamata del terzo, la questione da sottoporre a scrutinio attiene all’individuazione dell’atto assimilabile alla comparsa di risposta di cui all’art. 167 c.p.c. nell’ambito del processo amministrativo.
La Sezione ritiene, aderendo a proprie precedenti decisioni di pari tenore (si veda Consiglio di Stato, sez. IV, 25 gennaio 2003 n. 361), che correttamente il T.A.R. abbia individuato tale atto nella comparsa di costituzione breve, evocata dalla parte oggi appellante.
Infatti, una volta ritenuta l’applicabilità del principio di cui all’articolo 167, comma 2 c.p.c., devono parimenti essere rispettate le modalità procedurali disposte dal codice di rito per il processo civile, da cui tale forma di azione trae origine. Pertanto, in relazione alla disciplina del rito amministrativo appare priva di fondamento processuale la distinzione, prospettata dall’appellante, fra la memoria di costituzione breve (ossia, fondamentalmente di stile) e la memoria depositata per l’udienza di discussione del merito, che non ha riscontro nei testi.
Deve invece evidenziarsi come le esigenze di garanzia del contraddittorio tra le parti impongano di anticipare il più possibile la sua corretta e integrale costituzione, ai fini di tutela non solo della controparte, ma anche dello stesso chiamato, e che pertanto debba confermarsi la sussistenza di un onere in capo alla parte interessata di invocare quanto primao la presenza del terzo in causa. L’equiparazione tra memoria di costituzione nel rito amministrativo e comparsa di risposta ex art. 167 c.p.c. è, nei limiti di quanto sopra evidenziato, del tutto corretta.
Nel caso in specie, il primo scritto difensivo del Comune
[…] è la memoria depositata il 18 giugno 2002, con cui si è costituito in giudizio ed ha contestualmente chiesto, in modo generico, che il ricorso sia dichiarato inammissibile o respinto in quanto infondato: già con questa memoria ben poteva, quindi, chiedere l’autorizzazione a chiamare in causa la [compagnia di assicurazione] nella qualità di terzo garante, mentre ciò ha effettuato solo con la successiva memoria difensiva depositata il 13 gennaio 2007.
Pertanto, il motivo di appello va rigettato
».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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