Autorizzazioni, Comuni e Province, Trasporti

Autorizzazione per l’attività di noleggio con conducente (NCC): l’Amministrazione comunale non può negarne il rilascio in presenza dei requisiti fissati dalla normativa comunitaria ed eventualmente dal legislatore nazionale (nei limiti in cui è legittimato a tanto dal Regolamento CE n. 1071/2009), ma può soltanto modulare l’esercizio dell’attività, nell’ambito territoriale di competenza, al fine di non sacrificare la tutela di altri interessi pubblici (nella fattispecie: tutela dei viaggiatori trasportati, delle condizioni di lavoro, dell’ambiente e della sicurezza stradale).

(Consiglio di Stato, sez. V, 5 novembre 2014, n. 5476)

«Il regolamento dell’Unione europea 21 ottobre 2009, n. 1071 stabilisce norme comuni sulle condizioni da rispettare per esercitare l’attività di trasportatore su strada. La suddetta disciplina si prefigge il fine di realizzare un mercato interno dei trasporti su strada caratterizzato da condizioni eque di concorrenza. In ragione di ciò detta norme comuni perseguendo l’obiettivo di assicurare un’adeguata professionalità dei trasportatori su strada, rinforzando il loro diritto di stabilimento ed, al contempo, di razionalizzare il mercato, migliorare la qualità del servizio, nell’interesse dei trasportatori su strada, dei loro clienti e dell’economia in generale, migliorare la sicurezza stradale.
La necessità di utilizzare lo strumento regolamentare sostituendo la direttiva 96/26/CE del Consiglio, del 29 aprile 1996, nasce dall’esigenza di evitare quelle difformità nella trama normativa adotta dai singoli Stati membri che aveva portato a divergenze gravide di riflessi negativi sul piano della concorrenza, della scarsa trasparenza del mercato e di un’offerta qualitativamente disomogenea. Da ciò deriva la scelta di prevedere requisiti comuni all’interno di tutti gli Stati membri per poter accedere al mercato del trasporto su strada.
Il possesso dei requisiti in questione, individuati: a) nella disponibilità di una sede effettiva e stabile in uno Stato membro b) nell’onorabilità del gestore dei trasporti; b) nell’idoneità finanziaria; c) nell’idoneità professionale, è rimessa all’amministrazione dei singoli Stati membri. Quest’ultimi, che possono decidere di imporre requisiti supplementari, proporzionati e non discriminatori, che le imprese devono soddisfare per esercitare la professione di trasportatore su strada (art. 3, comma 2, Reg. 2009/1071), al ricorrere dei suddetti requisiti su domanda dell’impresa interessata la iscrivono nel REN.
4.2. A differenza del Reg. 2009/1071, che si occupa in generale dell’accesso alla professione di trasportatore su strada e dell’esercizio della stessa, la l. n. 218/2003, disciplina l’attività di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente. Un’attività specifica sicuramente riconducibile nel genus di quella disciplinata dal citato Reg. 2009/1071.
La normativa nazionale, come si evince dal tenore dell’art. 1, si ispira a finalità sovrapponibili a quella del legislatore europeo. Nella fattispecie appaiono di particolare rilievo le norme di cui agli artt. 4 e 5 della citata l. 218/2003, che da un lato rimettono alle Regioni il compito di definire i contenuti e le modalità delle prestazioni che le imprese professionali esercenti l’attività di noleggio di autobus con conducente sono tenute a fornire ai committenti o ai sottoscrittori delle relative offerte e di stabilire le modalità per il rilascio delle autorizzazioni; dall’altro, subordinano l’attività di noleggio di autobus con conducente è subordinata al rilascio, alle imprese in possesso dei requisiti relativi alla professione di trasportatore su strada di viaggiatori, di apposita autorizzazione da parte delle regioni o degli enti locali allo scopo delegati in cui dette imprese hanno la sede legale o la principale organizzazione aziendale.
4.3. Pertanto, se la normativa comunitaria fissa inderogabilmente i presupposti minimi ed uniformi per l’accesso al mercato del trasporto su strada, quella nazionale definisce il regime amministrativo dell’accesso al suddetto mercato, stabilendo altresì le caratteristiche delle modalità di prestazione dell’attività in questione al cui rispetto è connesso l’esercizio del potere sanzionatorio da parte dell’amministrazione secondo le direttive contenute nel D.M. 11 marzo 2004.
4.4. Nell’ambito della Regione Campania vale quanto disposto dalla circolare regionale prot. 302091 del 8/4/2005, secondo la quale i Comuni, in attesa della regolamentazione regionale di cui al citato art. 4 della legge n. 218, conservano la competenza ad esercitare le funzioni amministrative relative alla gestione del noleggio autobus con conducente.
5. Così ricostruita la disciplina di riferimento non coglie nel segno la doglianza contenuta nell’appello del Comune di Capri, secondo la quale ai sensi degli artt. 4, 5 e 11 l. 218/2003, prima dell’intervento normativo delle regioni resterebbe in vigore il vecchio meccanismo delle licenze, senza possibilità di rilascio di un numero illimitato di autorizzazioni, essendo necessario contemperare gli interessi in gioco attraverso una verifica caso per caso. Come sopra rammentato, infatti, la disciplina comunitaria, che si applica direttamente all’interno dell’ordinamento nazionale, senza necessità di atti di recepimento, ha del tutto escluso che possa esserci un contingentamento delle autorizzazioni. L’amministrazione nazionale al ricorrere dei requisiti previsti dal Reg. CE 2009/1071, ed eventualmente di quelli ulteriori previsti dallo Stato membro ai sensi dell’art. 1 dello stesso regolamento, non può opporre limitazioni quantitative. Sicché in ragione di quanto disposto dall’art. 11, l. 218/2003, non si può invocare la sopravvivenza di una disciplina in contrasto con quella successiva e di rango superiore contenuta nel Reg. CE 2009/1071. Una siffatta interpretazione della norma nazionale sarebbe in contrasto con i criteri interpretativi che regolano l’antinomia tra disposizioni nazionali ed europee, e con un’esegesi costituzionalmente orientata giusto il disposto dell’art. 117 cost.
6. Anche l’ulteriore motivo di appello esposto dal Comune di Capri, con il quale si invoca il pieno rispetto del principio di proporzionalità e di non discriminazione da parte dei provvedimenti impugnati non coglie nel segno. Ed, infatti, sotto un primo profilo va rilevato che non risulta conferente il richiamo al comma 4 dell’art. 34, d.l. 201/2001, poiché proprio in sede di conversione è stato modificato il comma 8, escludendo dal’ambito di applicazione della norma “il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea”. Inoltre, questa censura sottovaluta la circostanza che un diniego opposto a tutte le imprese che intendono entrare nel mercato è discriminatorio in relazione a quelle che già vi sono state ammesse in virtù della precedente disciplina. Né risulta proporzionale un diniego che impedisce tout court l’accesso all’attività in questione non solo sull’isola di Capri, ma sull’intero territorio dell’Unione europea.
7. Non appare meritevole di condivisione la doglianza contenuta nell’appello del Comune di Anacapri con la quale si contesta l’erroneità della sentenza impugnata nel non aver rilevato la mancata impugnazione da parte della ricorrente dei provvedimenti esistenti e l’omessa formulazione di autonome censure nei confronti della disciplina vigente che fissa in 5 le autorizzazioni compatibili con il traffico dell’isola. Appare evidente, infatti, che l’originario ricorrente ha mosso le sue censure avverso gli atti di diniego oppostigli, denunciandone il contrasto con la normativa europea e nazionale vigente, non essendo vincolato alla contestazione di provvedimenti remoti nel tempo, privi di valore normativo, adottati dall’amministrazione comunale di Anacapri in costanza di una disciplina del tutto superata.
8. I due gravami appaiono, invece meritevoli di positivo apprezzamento in relazione alle due residue censure con le quali si contesta che l’atto in questione benché immediatamente lesivo ha natura di atto soprassessorio e si denuncia l’esigenza di contemperare la concorrenza e l’effettiva apertura del mercato con quegli altri interessi generali, che pongono in luce la necessità di non trascurare: 1) la tutela dei viaggiatori trasportati; 2) la tutela delle condizioni di lavoro; 3) la tutela ambientale; 4) la tutela della sicurezza stradale, alla luce della particolare morfologia del territorio dell’isola di Capri.
8.1. La questione a ben vedere non risiede tanto nella possibilità dell’amministrazione comunale di denegare l’autorizzazione, poiché in costanza dei requisiti fissati dal legislatore europea ed eventualmente dal legislatore nazionale nei limiti in cui è legittimato a tanto dal Reg. 2009/1071, una simile possibilità non si ravvisa in capo all’amministrazione comunale, quanto in quella di modulare l’esercizio dell’attività nell’ambito territoriale di competenza, al fine di non sacrificare la tutela degli interessi sopra enumerati.
La discrezionalità che caratterizza il potere dell’amministrazione comunale risiede, pertanto, non nella possibilità di valutare il rilascio dell’autorizzazione, trattandosi di un profilo vincolato dell’attività amministrativa in questione, ma in quella di regolare l’esercizio dell’attività in parola attraverso la discrezionale previsione di prescrizioni tese a contemperare l’interesse del singolo operatore economico all’esercizio dell’attività di NCC con gli interessi pubblici sopra evidenziati nell’ambito del territorio comunale di riferimento.
Da ciò deriva che l’amministrazione comunale di Anacapri, anche alla luce dello studio commissionato all’Università di Napoli, non può limitarsi a denegare o contingentare future autorizzazioni, ma è obbligata a disporne il rilascio a favore di coloro che soddisfino i requisiti sopra rammentati, modulando al contempo l’attività in questione secondo forme idonee rispetto alle peculiarità che esprime il proprio territorio. Questo sia per ciò che concerne le autorizzazioni da rilasciare, che per ciò che concerne quelle già rilasciate, risultando intollerabile una salvaguardia di rendite di posizione, che contrastano in modo radicale con la necessaria apertura del mercato e con la tutela della concorrenza. In questo senso in attesa delle determinazioni regionali che ai sensi dell’art. 4, l. 218/2003, devono definire i contenuti e le modalità delle prestazioni che le imprese professionali esercenti l’attività di noleggio di autobus con conducente sono tenute a fornire ai committenti o ai sottoscrittori delle relative offerte, spetta all’amministrazione comunale, in attesa della disciplina di derivazione regionale operare le suddette valutazioni per quel che attiene il proprio territorio
».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista in Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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