Autotutela, Energia, Procedimento amministrativo

L’Amministrazione procedente può annullare in autotutela, senza preventiva riconvocazione della Conferenza di servizi, l’autorizzazione unica ex art. 12 d.lgs. n. 387/2003 originariamente rilasciata, posto che nel vigente ordinamento amministrativo il potere di autotutela spetta ontologicamente alla stessa Autorità che ha emanato il provvedimento da annullare o revocare (oltre che, in determinati casi, a quella gerarchicamente sovraordinata).

(Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, 14 maggio 2014, n. 282)

«Con il primo e articolato motivo l’appellante deduce che l’Assessorato non poteva autonomamente intervenire in autotutela rispetto al deliberato della Conferenza ex art. 12 D. L. vo 387/2003 e che, sulla scorta del principio del contrarius actus, solo la Conferenza stessa avrebbe semmai potuto annullare il titolo già rilasciato.
Il rilievo – che ovviamente riveste importanza centrale ai fini della decisione – non è condiviso da questo Collegio.
L’art. 12 del D. L. vo n. 387 del 2003 subordina la costruzione e l’esercizio di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili ad una autorizzazione unica rilasciata dalla regione ( comma 3) a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano tutte le Amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei princìpi di semplificazione e con le modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e integrazioni ( comma 4).
In tale contesto procedimentale sostanzialmente strutturato in chiave dicotomica, si tratta di stabilire se il titolo espresso ( che deve comunque sussistere) ha valenza meramente riproduttiva del deliberato della Conferenza decisoria o se, invece, lo stesso esibisca contenuti autonomamente costitutivi e provvedimentali.
Come evidenziato dalla più attenta giurisprudenza ( cfr. in particolare VI Sez. n. 7570 del 2009) il dibattito circa i rapporti sistematici intercorrenti fra la determinazione conclusiva della Conferenza c.d. decisoria ed il provvedimento finale, così come il dubbio circa la valenza lesiva per la sfera dell’interessato da riconnettere al primo ovvero al secondo di tali atti, sono questioni che hanno interessato la dottrina e la giurisprudenza sin dalla riforma dell’istituto della Conferenza di servizi operata dalla legge n. 340 del 2000 ed il cui esame ha ricevuto ulteriori spunti di interesse all’indomani dell’entrata in vigore della legge n. 15 del 2005, la quale ha in parte modificato il quadro normativo di riferimento.
Nella vigenza del sistema delineato dalla legge n. 340 del 2000 la giurisprudenza ha prevalentemente opinato nel senso del carattere immediatamente lesivo e quindi costitutivo della determinazione conclusiva della Conferenza di servizi, mentre al provvedimento conclusivo si riconosceva una valenza essenzialmente ricognitiva.
A conclusioni diverse è invece approdata la giurisprudenza maggioritaria dopo l’entrata in vigore della nuova disciplina in materia di Conferenza di servizi introdotta dalla legge n. 15 del 2005, in base alla quale lo iato sistematico sussistente tra la deliberazione conclusiva della Conferenza decisoria ed il successivo provvedimento finale impone di riconoscere solo al secondo di tali atti una valenza effettivamente determinativa della fattispecie, mentre alla deliberazione collegiale conclusiva deve essere riconosciuto un carattere meramente endoprocedimentale. ( così VI Sez. 7570/2009 citata).
In tal senso depongono vari elementi sostanziali, tra i quali in particolare rilevano l’eliminazione del carattere immediatamente esecutivo della determinazione della conferenza ( già art. 14 quater comma 2) e l’eliminazione della immediata impugnabilità della deliberazione stessa da parte delle amministrazioni dissenzienti ( già art. 14 ter comma 7).
In sostanza, secondo l’orientamento citato al quale questo Collegio intende dare continuità, il procedimento de quo è oggi strutturato in guisa che il provvedimento finale non rappresenta una sorta di momento meramente dichiarativo delle determinazioni assunte in sede di Conferenza, ma si qualifica come vero e proprio atto costitutivo delle determinazioni conclusive del procedimento.
In termini piani, come è stato chiaramente precisato, la determinazione decisoria assunta dalla Conferenza di servizi costituisce solo un passaggio della procedura destinata a concludersi con l’atto adottato dall’organo monocratico dell’Amministrazione procedente. ( cfr. anche VI Sez. 4575 del 2010).
D’altra parte la giurisprudenza ha chiarito – sia sulla base di elementi testuali ( cfr. art. 14 c. 6 del D.M. 10.9.2010 recante le c.d. Linee Guida il quale dispone che la conferenza di servizi “si svolge con le modalità di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 241 del 1990 e successive modificazioni ed integrazioni”) sia sulla scorta di considerazioni sistematiche – che la conferenza ex art. 12 D. L.vo n. 387/2003 ha carattere appunto decisorio, con conseguente inammissibilità dell’impugnazione rivolta direttamente contro le deliberazioni della conferenza stessa. ( cfr. VI Sez. n. 5921 del 2011).
Così ricostruito il sistema, ne consegue che – come posto in luce dalla sentenza gravata – l’Amministrazione procedente in quanto titolare del potere di adottare la determinazione provvedimentale conclusiva era altresì competente ad intervenire su di essa in autotutela, posto che nel vigente ordinamento amministrativo il potere di autotutela spetta ontologicamente alla stessa Autorità che ha emanato il provvedimento da annullare o revocare ( oltre che in determinati casi a quella gerarchicamente sovraordinata).
Quanto alla omessa riconvocazione della Conferenza, lamentata dall’appellante, il Collegio ritiene che essa non abbia viziato il provvedimento finale, in primo luogo perchè lo stesso si concretizza, come si è visto, in un annullamento per motivi di legittimità pronunciato dalla stessa Autorità amministrativa che aveva adottato l’atto originario.
In secondo luogo, il principio del contrarius actus, che impone all’Amministrazione di ripercorrere il procedimento seguito per l’atto che si intende ritirare opera allorché nel successivo provvedimento essa faccia uso di potestà discrezionale e non anche quando sia tenuta ad emanarlo in osservanza di obblighi di legge ( ad es. IV Sez. n. 3236 del 2000).
In tal senso già la migliore ancorchè risalente dottrina aveva precisato che per l’annullamento “Diversamente da quanto si è detto per la revoca non è però richiesto il rinnovo della medesima procedura, trattandosi di un provvedimento inerente a un potere diverso, basato su presupposti diversi e di volta in volta variabili, il quale rientra nella competenza specifica ed esclusiva delle singole autorità cui la legge la riconosce.”.
A ciò deve aggiungersi infine che la Conferenza ( diversamente dai vari soggetti, enti e commissioni cui l’ordinamento affida compiti consultivi) è un organo straordinario il quale, diversamente ragionando, verrebbe ad atteggiarsi praeter legem come stabile soggetto preposto alla gestione di competenze in campo energetico che restano invece – come si è visto – esclusivamente intestate all’Assessorato.
D’altra parte sul piano sostanziale deve anche osservarsi che, come del tutto condivisibilmente posto in luce dal TAR, l’Assessorato dopo aver sospeso l’efficacia dell’autorizzazione ha procedimentalizzato l’attività istruttoria indirizzando alla società un invito a partecipare ad un c.d. tavolo tecnico, invito al quale l’interessata ( sulla base di sue valutazioni strategiche o contingenti che ora non mette conto esaminare) ha opposto un rifiuto, così manifestando in sostanza la sua radicale opposizione a quell’approfondimento istruttorio in sede collegiale che essa invece ora reclama come necessario
».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista in Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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