Atto amministrativo, Autotutela, Edilizia e urbanistica

L’istituto della rettifica consiste nella eliminazione di errori ostativi o di errori materiali in cui l’amministrazione sia incappata, di natura non invalidante ma che diano luogo a mere irregolarità, e a tale istituto non si può ricorrere oltre un congruo limite temporale, onde non pregiudicare la certezza dei rapporti, specie in caso di incidenza pregiudizievole sulla situazione giuridica del destinatario dell’atto; inoltre, l’amministrazione è tenuta a porre in essere un procedimento omologo, anche per quel che concerne le formalità pubblicitarie, di quello a suo tempo seguito per l’adozione dell’atto modificato, richiedendosi una speculare, quanto pedissequa, identità dello svolgimento procedimentale.

(Consiglio di Stato, sez. VI, 5 marzo 2014, n. 1036)

«Premesso che ai fini dell’inquadramento di un atto amministrativo non assume rilievo dirimente l’autoqualificazione datane dall’amministrazione emanante, dovendosi invece aver riguardo al suo contenuto sostanziale ed alla funzione da esso perseguita, si osserva che l’istituto della rettifica consiste nella eliminazione di errori ostativi o di errori materiali in cui l’amministrazione sia incappata, di natura non invalidante ma che diano luogo a mere irregolarità. Affinché ricorra un’ipotesi di errore materiale in senso tecnico-giuridico, occorre che esso sia il frutto di una svista che determini una discrasia tra manifestazione della volontà esternata nell’atto e volontà sostanziale dell’autorità emanante, obiettivamente rilevabile dall’atto medesimo e riconoscibile come errore palese secondo un criterio di normalità, senza necessità di ricorrere ad un particolare sforzo valutativo e/o interpretativo, valendo il requisito della riconoscibilità ad escludere l’insorgenza di un affidamento incolpevole del soggetto destinatario dell’atto in ordine alla corrispondenza di quanto dichiarato nell’atto a ciò che risulti effettivamente voluto. Né alla rettifica si può far luogo oltre un congruo limite temporale, onde non pregiudicare la certezza dei rapporti, specie in caso di incidenza pregiudizievole sulla situazione giuridica del destinatario dell’atto.
Con particolare riguardo alla materia urbanistica, una rettifica delle previsioni del piano urbanistico comunale adottato/approvato è ammissibile solo in presenza di un errore materiale nel senso sopra chiarito, il quale abbia inciso nella fase di redazione e/o assemblaggio dei diversi atti che formano lo strumento urbanistico, senza che lo stesso abbia influito sulla scelta urbanistica sottostante, dovendo la divergenza esistente tra previsioni solo apparentemente diverse dello strumento pianificatorio essere risolvibile per mezzo dell’individuazione, sulla base di un vincolato procedimento logico, di una soluzione univoca che s’imponga in modo manifesto ed immediato dalla lettura della documentazione del piano, senza dover ricorrere ad alcuna attività di interpretazione della volontà dell’amministrazione deliberante.
Si aggiunga che, per consolidato orientamento giurisprudenziale di questo Consiglio di Stato, il provvedimento di rettifica è espressione di una funzione amministrativa di contenuto identico, seppure di segno opposto, a quella esplicata in precedenza. Tale funzione deve, dunque, articolarsi secondo gli stessi moduli già adottati, senza i quali rischia di risultare monca o, comunque, difettosa rispetto all’identica causa del potere, sicché l’amministrazione è tenuta a porre in essere un procedimento omologo, anche per quel che concerne le formalità pubblicitarie, di quello a suo tempo seguito per l’adozione dell’atto modificato, richiedendosi una speculare, quanto pedissequa, identità dello svolgimento procedimentale (v. in tal senso, per tutte, Cons. Stato, Sez. VI, 11 maggio 2007, n. 2306).
5.1.2. Il T.r.g.a, a suffragio della qualificazione della deliberazione
[…] come atto di rettifica di un mero errore materiale nella parte grafica, ha addotto i seguenti argomenti:
– nella deliberazione ‘rettificata’ n. 4033 del 10 novembre 2003
[…], con richiamo alla relazione tecnica accompagnatoria del piano adottato dal Comune con deliberazione n. 35 del 2002, risultava che quest’ultimo già aveva previsto nuove aree edificabili che, unitamente, a quelle esistenti, erano sufficienti a soddisfare il fabbisogno abitativo per il periodo decennale di pianificazione, sicché era da escludere che la Giunta provinciale avesse inteso estendere l’edificabilità a nuove aree, quali quelle in esame, non inserite tra le zone edificabili (né in zona di completamento, né in altra zona residenziale) nella deliberazione comunale;
– le aree in esame non erano, di fatto, parzialmente edificate, né confinavano con altra area edificabile, sicché non esistevano i presupposti, di fatto e di diritto, per classificarli come zona di completamento;
– la zona residenziale di completamento B1 in questione non risultava essere contemplata nella parte normativa del piano rielaborato adottato/approvato nel 2002/2003;
– pertanto, la Giunta provinciale si è limitata ad apportare una semplice rettifica di errori materiali riscontrati nella deliberazione di approvazione del p.u.c. rielaborato risalente all’anno 2003, esistendo la zona residenziale di completamento in esame esclusivamente a cagione di un errore della parte grafica della deliberazione, cui l’atto di ‘rettifica’ ha posto rimedio, riclassificando i fondi in conformità alla destinazione originaria contemplata negli atti pianificatori del Comune.
5.1.3. Orbene, applicando le coordinate ermeneutiche enucleate sub 5.1.1. alla fattispecie sub iudice, osserva il Collegio che gli argomenti del T.r.g.a. non appaiono condivisibili, in quanto:
– la deliberazione di ‘rettifica’ è intervenuta solo tre anni dopo l’approvazione del p.u.c. risalente al 2003 e, nelle more, si è creata una situazione di affidamento incolpevole del proprietario sull’edificabilità delle aree interessate dalla censurata riclassificazione urbanistica da zona residenziale di completamento a zona, inedificabile, di verde agricolo con particolare vincolo paesaggistico;
– la situazione di affidamento incolpevole era stata ingenerata dalla non riconoscibilità dell’errore, desumibile dalla circostanza che l’Amministrazione comunale aveva motivato i precedenti dinieghi di concessione del 7 giugno 2006 e dell’11 aprile 2006 con una serie di rilievi di natura urbanistico-edilizia presupponenti l’edificabilità dell’area, a dimostrazione che la stessa Amministrazione comunale aveva dato per scontata la qualificazione dell’area come zona residenziale di completamento, secondo le emergenze del p.u.c. quale approvato dalla Giunta provinciale, mentre solo in occasione dell’ultimo diniego dell’8 agosto 2006 aveva rilevato, per la prima volta, che «risultano delle divergenze grafiche di piano tra il piano urbanistico approvato dal Consiglio comunale con deliberazione nr. 35 del 16.10.2002 ed il grafico approvato con delibera della Giunta Provinciale nr. 4003 del 10.11.2003 (le zone di completamento interposte da parcheggio pubblico non erano inserite al momento dell’approvazione del piano dal parte del Consiglio comunale). Il Comune ha già intrapreso la procedura burocratica per verificare la corrispondenza del piano urbanistico rielaborato con la documentazione grafica da parte degli organi provinciali competenti»;
– sebbene, secondo i principi generali vigenti in materia urbanistica, in caso di contrasto tra la parte grafica dello strumento urbanistico – la quale, peraltro, pure ha valenza precettiva – e la parte normativa prevalga quest’ultima, nel caso di specie la parte normativa nulla disponeva in ordine all’area de qua, sicché non poteva configurarsi il paventato contrasto, e la disciplina risultante dalla parte grafica, di per sé univoca, era l’unica idonea a fungere da fonte di individuazione del regime urbanistico dell’area, in quanto non contraddetta da un’eventuale divergenza di disciplina della parte normativa emergente in modo manifesto ed immediato dalla lettura della documentazione del piano senza necessità di ricorrere ad alcuna attività di interpretazione della volontà delle amministrazioni deliberanti;
– l’eventuale inesistenza dei presupposti, di fatto e di diritto, per classificare l’area in oggetto come zona di completamento, poteva, tutt’al più, dar luogo ad un annullamento d’ufficio per l’illegittimità originaria dello strumento urbanistico, ma, attesa la sua non riconoscibilità, giammai poteva qualificarsi alla stregua di mero errore ostativo o materiale emendabile con lo strumento della rettifica;
– la deliberazione di ‘rettifica’ immutava in modo immediato e diretto il regime di edificabilità dell’area in esame ed assumeva, pertanto, la natura sostanziale di variante comportante una riclassificazione urbanistica dell’area medesima.
Contrariamente a quanto ritenuto dal T.r.g.a, la deliberazione della Giunta provinciale n. 3844 del 23 ottobre 2006 (peraltro, intervenuta solo in pendenza del giudizio impugnatorio intentato avverso il diniego di concessione dell’8 giugno 2006) deve, dunque, essere correttamente qualificata come variante al p.u.c. incidente in modo pregiudizievole sul regime di edificabilità di un’area specifica, alquanto limitata e puntualmente individuata quanto all’assetto proprietario, o, tutt’al più, come atto di annullamento d’ufficio. Ne deriva l’illegittimità dell’impugnata deliberazione, sub specie di carenza assoluta di motivazione – necessaria sia in caso di variante implicante una scelta pianificatoria incidente sul regime di edificabilità di una limitata area, sia in caso di annullamento d’ufficio con riguardo all’interesse pubblico attuale all’esercizio dell’autotutela – e di violazione della regola del contrarius actus (la quale ultima, peraltro, doveva essere osservata anche in caso di qualificazione come atto di rettifica; v. sopra sub 5.1.), tenuto conto delle cadenze procedimentali del procedimento pianificatorio delineate dagli artt. 19 ss. l. urb. prov., nella specie non osservate.
5.1.4. Per le esposte ragioni, in riforma dell’appellata sentenza, ed assorbita ogni altra censura, deve essere annullata l’impugnata deliberazione della Giunta provinciale n. 3844 del 23 ottobre 2006, con salvezza di ogni rideterminazione dell’Amministrazione, nell’osservanza dei requisiti sostanziali e procedimentali previsti dalla legge
».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista in Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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