Atto amministrativo, Giurisdizione, Tar

Al riconoscimento della natura amministrativa dei pareri di congruità sulle parcelle professionali resi dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati consegue, da un lato, la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alle impugnazioni degli stessi e, dall’altro lato, la soggezione della relativa procedura di adozione alle norme generali che governano l’azione amministrativa (ivi compreso l’art. 7 della legge n. 241 del 1990, nella fattispecie ritenuto violato per l’omessa comunicazione di avvio del procedimento nei confronti degli assistiti).

(Tar Veneto, sez. I, 13 febbraio 2014, n. 183)

«In via pregiudiziale, deve essere esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione di questo Giudice.
8.1. L’eccezione è infondata.
Il Collegio, ad un attento esame proprio della fase di merito, ritiene di dover condividere l’indirizzo espresso dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass. SS.UU. 24 giugno 2009, n. 14812 e 13 marzo 2008, n. 6534) e dal Consiglio di Stato sul punto (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 23 dicembre 2010, n. 9352), secondo cui il parere di congruità sulle parcelle professionali reso dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati è atto soggettivamente e oggettivamente amministrativo, poiché non si esaurisce in una mera certificazione della rispondenza del credito alla tariffa professionale, bensì implica una valutazione di congruità della prestazione (Cass. Civ., Sez. Un., 24 giugno 2009, n. 14812 e, da ultimo, Cons. St., IV, 24 dicembre 2009, n. 8749 ), che trova inequivocabile presupposto nel rapporto di supremazia che intercorre tra l’Ordine od il Collegio professionale ( soggetto, questo, indubitabilmente pubblico) ed i propri iscritti.
Siffatta valutazione, per un verso, ha senz’altro connotati di evidente discrezionalità in quanto frutto dell’esercizio di un potere conferito da una norma (almeno in parte qua) d’azione e non di relazione, che configura l’esercizio di un potere avente natura unilaterale e che costituisce espressione di potestà amministrativa riconosciuta per finalità di pubblico interesse che trova il proprio fondamento normativo nell’art. 14, comma 1, lettera d), del R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578 (Ordinamento delle professioni di avvocato e di procuratore).
8.2. Per altro verso, tale attività amministrativa corrisponde ad una funzione istituzionale dell’organo professionale volta a tutelare non solo gli interessi degli iscritti e la dignità della professione, ma anche gli interessi degli stessi privati destinatari dell’attività professionale oggetto di valutazione di congruità, essendo al contempo volta ad impedire richieste di onorari che si fondino su pareri illegittimi in quanto non corrispondenti all’oggettiva importanza dell’opera professionale in concreto svolta.
8.3. Conseguentemente gli atti impugnati non solo producono effetti costituivi per il richiedente (consentendogli di promuovere la procedura monitoria ex artt. 633 e 636 c.p.c.), ma esplicano anche effetti esterni (rispetto ai soggetti del rapporto pubblicistico strettamente inteso) direttamente lesivi della posizione sostanziale vantata dagli odierni ricorrenti.
Con l’odierna impugnativa, infatti, vengono in considerazione censure che riguardano la legittimità della procedura adottata per l’adozione dei pareri di congruità su cui si fondano le pretese di pagamento per una specifica opera professionale (già impugnate in ordine al quantum in sede civile)

[…]

9. Passando all’esame del merito, l’odierno ricorso, premessa la natura oggettivamente e soggettivamente amministrativa dei pareri di congruità impugnati, si fonda sull’assunto secondo il quale la relativa procedura di adozione dovrebbe essere soggetta alle norme generali che governano l’azione amministrativa.
9.1. Tale assunto è pienamente condivisibile.
9.2. Ed invero, proprio tenuto conto della specifica funzione istituzionale attribuita all’organo professionale e della natura degli interessi coinvolti, deve ritenersi fondata e necessariamente assorbente di ogni altra la censura quella relativa alla violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, che impone l’obbligo della comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti.
9.3. Sul punto è sufficiente osservare che la finalità della regola procedimentale stabilita dalla citata disposizione è stata individuata nell’esigenza di assicurare piena visibilità all’azione amministrativa nel momento della sua formazione e di garantire, nel contempo, la partecipazione del destinatario dell’atto finale, o comunque di colui che vanti rispetto a questo un interesse differenziato e qualificato, alla fase istruttoria preordinata alla sua adozione (artt. 9 e 10 della legge n. 241 del 1990).
9.4. La norma è espressione di un principio di carattere generale cui la giurisprudenza riconosce pacificamente portata generale, che non tollera eccezioni alla sua applicazione al di fuori di quelle espressamente contemplate dalla legge; pertanto, ai sensi dell’art. 7 cit., la pubblica Amministrazione ha l’obbligo di dare comunicazione di avvio in ordine a qualsiasi procedimento non espressamente contemplato tra quelli esclusi dall’art. 13 legge cit.
9.5. Nella specie, peraltro, non ricorre alcuna delle ragioni che propendono per la inutilità di tale comunicazione. Non è applicabile, infatti, l’art. 21 octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, secondo cui “non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.
Né può ritenersi che sussistessero ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento.
9.6. Inoltre, proprio le concrete circostanze della fattispecie – consistenti, in particolare, nella pendenza del giudizio civile diretto a contestare le pretese avanzate nei confronti degli odierni ricorrenti per l’attività professionale svolta – evidenziano come la partecipazione al procedimento dei soggetti che si erano avvalsi di essa avrebbe certamente contribuito ad assicurare una corretta formazione della volontà di provvedere della pubblica Amministrazione, così realizzando i principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa predicati dall’art. 97 della Costituzione.
10. Pertanto, alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere accolto
».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista – Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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