Edilizia e urbanistica, Procedimento amministrativo, Risarcimento del danno

Ai fini del risarcimento del danno, l’esclusione della possibilità di utilizzazione economica di un immobile – avvenuta nelle more tra la formazione del silenzio assenso sulla istanza di condono di cui trattasi e la molto successiva adozione del provvedimento espresso di rilascio della concessione in sanatoria – è ascrivibile al comportamento dell’Amministrazione (e non alla mera volontà della parte privata, che non ha proseguito i già realizzati lavori e non ha locato o venduto gli immobili realizzati, in applicazione di principi di comune e normale prudenza e diligenza, sussistendo il rischio di negativa conclusione del procedimento, anche mediante revoca del provvedimento tacito formatosi).

(Consiglio di Stato, sez. V, 13 gennaio 2014, n. 63)

«Osserva la Sezione che la impugnata sentenza è basata sul sostanziale assunto che, poiché con la citata sentenza n. 763/1999 era stato affermato che la decorrenza del termine per la formazione del silenzio assenso sulla istanza di sanatoria di cui trattasi era cominciata dalla data del 9.5.1990, in cui l’Amministrazione aveva acquisito la intera documentazione necessaria per la valutazione dell’istanza, e che esso silenzio si era incontestabilmente formato in data 9.5.1992, l’effettivo rilascio della concessione in sanatoria in data 22.3.2000 rivestiva mero carattere confermativo e non realizzava effetti innovativi rispetto al silenzio assenso già formatosi. Sono state quindi respinte dal primo Giudice entrambe le richieste della parte ricorrente, attinenti al risarcimento dei danni relativi ai costi maggiorati e al mancato conseguimento di redditività a causa del mancato conseguimento della formale concessione fino alla data da ultimo indicata, nell’assunto che, essendosi il silenzio assenso già formato in detta data del 9.5.1992, detti maggiori costi e mancata redditività erano addebitabili solo al comportamento della parte ricorrente.
4.- Va in proposito rilevato che, con riguardo alla formazione del silenzio assenso, il decorso del termine previsto per la conclusione del procedimento, secondo l’unanime giurisprudenza, non consuma il potere della Amministrazione di provvedere, sia in senso satisfattivo per il destinatario dell’atto finale del procedimento medesimo, sia in senso a lui negativo, sia, ancora, mediante un atto interlocutorio, che comunque sostanzia l’esercizio di una potestà decisoria dell’Amministrazione medesima (Consiglio di Stato, Sez. IV, 10 agosto 2011 n. 4768 e 15 gennaio 2009 n. 179).
Il provvedimento espresso, tardivamente intervenuto, cancella quindi il silenzio, sia se formatosi in senso negativo che positivo, poiché non è ammissibile che la P.A. si pronunci al solo fine di confermare il silenzio mantenuto, legittimando un comportamento che viola l’obbligo di provvedere.
Contrariamente a quanto sostenuto nella impugnata sentenza, il provvedimento espresso nel caso di specie intervenuto, pur reiterando gli effetti del provvedimento implicito di assenso, non poteva pertanto essere qualificato quale meramente confermativo di quest’ultimo, anche perché presupponeva l’esperimento di un’autonoma istruttoria, i cui risultati dovevano confluire nella motivazione del provvedimento espresso (Consiglio di Stato, sez. V, 11 settembre 2013, n. 4507).
Nelle more tra la formazione del silenzio assenso sulla istanza di condono di cui trattasi e la molto successiva adozione del provvedimento espresso di rilascio della concessione in sanatoria (peraltro conseguita solo a seguito di sentenza che, incidentalmente, riconosceva l’avvenuta formazione di detto silenzio), la parte qui interessata non ha proseguito i già realizzati lavori e non ha locato o venduto gli immobili realizzati solo per sua autonoma scelta, come sostenuto dal T.A.R., ma evidentemente (e comunque plausibilmente) perché, in applicazione di principi di comune e normale prudenza e diligenza, più ragioni sconsigliavano di porre in essere attività che, in caso di negativa conclusione del procedimento (anche mediante revoca del provvedimento tacito formatosi), avrebbero comportato inutili esborsi di denaro per la realizzazione di opere di completamento o azioni risarcitorie in caso di vendita di immobili non sanati (che, come è noto, e, ex art. 40 della l. n. 47/1985, affetta da nullità); comunque sussistevano gravi difficoltà a stipulare contratti di locazione di immobili in assenza di intervenuta sanatoria sulle parti realizzate in assenza di concessione edilizia.
E’ indubbio, infatti, che in materia di condono edilizio la formazione del silenzio assenso per decorso del termine di ventiquattro mesi fissato dall’art. 35, comma 18, della l. n. 47/1985, postula che l’istanza sia assistita da tutti i presupposti di accoglibilità (non determinandosi “ope legis” la regolarizzazione dell’abuso, in applicazione dell’istituto del silenzio assenso, ogni qualvolta manchino i presupposti di fatto e di diritto previsti dalla norma, ovvero ancora quando l’oblazione autoliquidata dalla parte interessata non corrisponda a quanto effettivamente dovuto, oppure quando la documentazione allegata all’istanza non risulti completa ovvero quando la domanda si presenti dolosamente infedele), della cui sussistenza la parte instante non poteva avere assoluta certezza; inoltre sussisteva comunque la possibilità che l’Amministrazione, a seguito di rinnovata istruttoria, potesse esercitare la facoltà di pronunciarsi autonomamente sulla istanza su cui si era formato il silenzio assenso, con determinazioni non necessariamente confermative.
Tanto comporta la incondivisibilità delle tesi sostenute dal Comune resistente che, poiché l’art. 35, comma 8, della l. n. 47/1985 non condizionava il completamento delle opere abusive, oggetto di sanatoria, ad alcuna autorizzazione, espressa o tacita, l’opera de qua, se effettivamente incompleta, avrebbe potuto essere portata a compimento negli anni 1991/1992, nonché che, essendo stata presentata domanda di sanatoria e versate due rate dell’oblazione auto liquidata, ben avrebbe potuto la società di cui trattasi completare l’edificio in base a quanto previsto dall’art. 35, comma 14, della l. n. 47/1985.
Invero la normativa richiamata in detti commi 8 e 14 (relativa alla versione originaria dell’articolo 35 della l. n. 47/1985 ed a quella vigente) stabilisce che il completamento delle opere oggetto di sanatoria può avvenire sotto la responsabilità del costruttore, sicché, in assenza della certezza assoluta che sussistessero tutti i presupposti di accoglibilità della domanda di sanatoria e non essendo comunque esclusa la sussistenza del rischio che l’Amministrazione, a seguito di rinnovata istruttoria, respingesse la richiesta, deve ritenersi che abbia risposto a criteri di normale diligenza il comportamento della società appellante, che ha prudentemente evitato il completamente delle opere e la cessione o locazione dei manufatti già realizzati prima del conseguimento formale della concessione in sanatoria
».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista – Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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