Concorsi pubblici

L’effettività dell’anonimato per le prove scritte d’esame dei concorsi pubblici realizza principi e regole di dignità costituzionale ed è perciò indefettibile in concreto.

(Consiglio di Stato, sez. VI, 11 luglio 2013, n. 3747)

«In via preliminare non è inutile rammentare, su un piano generale, le previsioni costituzionali rilevanti in tema di concorso pubblico così come considerate dalla Corte costituzionale, oltre che, sul piano specifico, le norme di legge e regolamentari poste a garanzia del principio dell’anonimato.
4.1.– In generale, va sottolineato che l’art. 97, terzo comma, della Costituzione prevede che, salvo i casi stabiliti dalla legge, «agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso». Ciò significa che la «forma generale e ordinaria di reclutamento per le pubbliche amministrazioni» (Corte cost., 9 novembre 2006, n. 363) è rappresentata «da una selezione trasparente, comparativa, basata esclusivamente sul merito e aperta a tutti i cittadini in possesso di requisiti previamente e obiettivamente definiti» (Corte cost., 13 novembre 2009, n. 293).
La giurisprudenza costituzionale ha rilevato la stretta correlazione a questa norma costituzionale degli articoli 3, 51 e 97, primo comma, Cost.
Il concorso pubblico, infatti: i) consente «ai cittadini di accedere ai pubblici uffici in condizioni di eguaglianza» (artt. 3 e 51); ii) garantisce il rispetto del principio del buon andamento (art. 97, primo comma), in quanto «il reclutamento dei dipendenti in base al merito si riflette, migliorandolo, sul rendimento delle pubbliche amministrazioni e sulle prestazioni da queste rese ai cittadini» (Corte cost. n. 293 del 2009, cit.); iii) assicura il rispetto del principio di imparzialità, in quanto «impedisce che il reclutamento dei pubblici impiegati avvenga in base a criteri di appartenenza politica e garantisce, in tal modo, un certo grado di distinzione fra l’azione del governo, normalmente legata agli interessi di una parte politica, e quella dell’amministrazione, vincolata invece ad agire senza distinzioni di parti politiche, al fine del perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate nell’ordinamento; sotto tale profilo il concorso rappresenta, pertanto, il metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialità e al servizio esclusivo della Nazione» (Corte cost. n. 293 del 2009, cit. e 15 ottobre 1990, n. 453).
Da tutto quanto esposto è dato trarre la considerazione che la pratica effettiva dell’anonimato per le prove scritte d’esame dei concorsi pubblici – come in generale per tutti gli esami scritti a rilievo pubblico – realizza in termini pratici principi e regole di dignità costituzionale. Dal che la sua indefettibilità in concreto.
4.2.– Nello specifico poi, l’art. 14 d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 (Regolamento recante norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi) disciplina gli adempimenti dei concorrenti e della commissione al termine della prova scritta (analoghe disposizioni sono contenute nel d.P.R, 3 maggio 1957, n. 686, recante «Norme di esecuzione del testo unico delle disposizioni sullo statuto degli impiegati civili dello Stato, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3»).
In particolare, la commissione è tenuta a:
– consegnare al candidato in ciascuno dei giorni di esame due buste di eguale colore: una grande munita di linguetta staccabile ed una piccola contenente un cartoncino bianco (comma 1);
– il presidente della commissione o del comitato di vigilanza, o chi ne fa le veci, appone trasversalmente sulla busta, in modo che vi resti compreso il lembo della chiusura e la restante parte della busta stessa, la propria firma e l’indicazione della data della consegna (comma 2, ultimo inciso);
– al termine di ogni giorno di esame è assegnato alla busta contenente l’elaborato di ciascun concorrente lo stesso numero da apporsi sulla linguetta staccabile, in modo da poter riunire, esclusivamente attraverso la numerazione, le buste appartenenti allo stesso candidato (comma 3);
– successivamente alla conclusione dell’ultima prova di esame e comunque non oltre le ventiquattro ore si procede alla riunione delle buste aventi lo stesso numero in un unica busta, dopo aver staccata la relativa linguetta numerata; tale operazione è effettuata dalla commissione esaminatrice o dal comitato di vigilanza con l’intervento di almeno due componenti della commissione stessa nel luogo, nel giorno e nell’ora di cui è data comunicazione orale ai candidati presenti in aula all’ultima prova di esame, con l’avvertimento che alcuni di essi, in numero non superiore alle dieci unità, potranno assistere alle anzidette operazioni (comma 4);
– i pieghi sono aperti alla presenza della commissione esaminatrice quando essa deve procedere all’esame dei lavori relativi a ciascuna prova di esame (comma 5);
– il riconoscimento deve essere fatto a conclusione dell’esame e del giudizio di tutti gli elaborati dei concorrenti (comma 6).
Il candidato è tenuto:
– dopo aver svolto il tema, senza apporvi sottoscrizione, né altro contrassegno, a mettere il foglio o i fogli nella busta grande; a scrivere il proprio nome e cognome, la data e il luogo di nascita nel cartoncino, chiudendolo nella busta piccola; a porre, quindi, anche la busta piccola nella grande che richiude e a consegnare il tutto al presidente della commissione o del comitato di vigilanza o a chi ne fa le veci (comma 2, primo inciso).
Sul piano funzionale, va considerato il dato essenziale che l’ordinamento, con queste norme, intende assicurare il rispetto effettivo del principio dell’anonimato – vale a dire della non riconoscibilità, anche ipotetica, dell’autore – degli scritti concorsuali, che costituisce «garanzia ineludibile di serietà della selezione e dello stesso funzionamento del meccanismo meritocratico» (Cons. Stato, VI, 6 aprile 2010, n. 1928) e rappresenta «il diretto portato del criterio generale di imparzialità della pubblica amministrazione, la quale deve operare le proprie valutazioni senza lasciare alcuno spazio a rischi, anche soltanto potenziali, di condizionamenti esterni» (Cons. Stato, V, 5 dicembre 2006, n. 7116; Cons. Stato, V, 1 marzo 2000, n. 1071).
Sul piano strutturale, per perseguire nella realtà pratica un tale obiettivo, l’ordinamento prevede norme cogenti che, in rapporto ai suddetti principi costituzionali, configurano regole di condotte tipizzate, riconducibili all’amministrazione e ai candidati, che indefettibilmente vanno osservate nelle procedure concorsuali. La violazione di tali norme comporta un’illegittimità da pericolo astratto e presunto: solo con una siffatta rigorosa precauzione generale, infatti, è ragionevolmente garantita l’effettività dell’anonimato nei casi singoli. Con queste cautele, elevate a inderogabili norma di condotta, la soglia dell’illegittimità rilevante viene anticipata all’accertamento della sussistenza di una condotta concreta non riconducibile a quella tipizzata. L’ordinamento non chiede dunque che il giudice accerti di volta in volta che la violazione delle regole di condotta abbia portato a conoscere effettivamente il nome del candidato. Se fosse richiesto un tale, concreto, accertamento, lo stesso – oltre ad essere di evidente disfunzionale onerosità – si risolverebbe, con inversione dell’onere della prova, in una sorta di probatio diabolica che contrasterebbe con l’esigenza organizzativa e giuridica di assicurare senz’altro e per tutti il rispetto delle indicate regole, di rilevanza costituzionale, sul pubblico concorso.
4.2.1.– Riguardo alla casistica ad oggi formatasi sui comportamenti dei candidati, il caso più ricorrente riguarda l’apposizione di segni di riconoscimento sugli elaborati scritti: a tale proposito, si è affermato che «ciò che rileva non è tanto l’identificabilità dell’autore dell’elaborato mediante un segno a lui personalmente riferibile, quanto piuttosto l’astratta idoneità del segno a fungere da elemento di identificazione» (da ultimo, Cons. Stato, V, 11 gennaio 2013, n. 102; VI, 26 marzo 2012, n. 1740; si v. anche V, 29 settembre 1999, n. 1208). Più in dettaglio, la casistica stessa varia poi in relazione all’identificazione della nozione di “segno” astrattamente riconoscibile.
Con riferimento ai comportamenti dell’amministrazione, i casi indicati riguardano l’apposizione sui lembi di chiusura delle buste contenenti gli elaborati delle sigle dei membri della commissione. A tal proposito, si è affermato che è sufficiente che tali sigle «siano apposte in maniera macroscopicamente diversa da busta a busta ovvero che su alcune di esse sia stata marcata la data con la sola indicazione del giorno e del mese mentre su altre vi si legge il giorno, il mese e l’anno» per considerare leso il principio dell’anonimato. E’ stato ritenuto sufficiente, anche in questo caso, la violazione della regola di condotta tipica descritta dalle norme «senza che sia necessario (…)ricostruire a posteriori il possibile percorso di riconoscimento degli elaborati da parte dei soggetti chiamati a valutarli» (Cons. Stato, VI, n. 1928 del 2010, cit.).
5.– Ciò rammentato, si può qui passare ad analizzare i motivi dedotti dagli appellanti e opponenti, che possono essere suddivisi in due gruppi.
Con un primo gruppo si assume che: i) i ricorrenti in primo grado non hanno dimostrato la trasparenza delle buste e, in ogni caso, esse avrebbero natura tale non fare risultare, ictu oculi, leggibili i nominativi, come sarebbe dimostrato dal fatto che i.1) tali buste sono state acquistate tramite la Consip e che i. 2) nessun candidato o commissario abbia mai contestato la natura delle buste.
5.1.– I motivi non sono fondati.
Viene qui in rilievo il comportamento dell’amministrazione che ha fornito ai singoli candidati le buste contenenti il cartoncino su cui apporre i propri dati anagrafici.
L’art. 14 del d.P.R. n. 487 del 1994 prevede, come già sottolineato, che la commissione consegni ai singoli candidati una busta piccola contenente un cartoncino bianco su cui indicare i propri dati anagrafici.
Questa busta deve avere natura e consistenza tale da non consentire la lettura dei predetti dati.
Occorre allora qui accertare se la condotta concreta posta in essere dall’amministrazione sia o meno riconducibile alla condotta tipica voluta dall’ordinamento.
Questa verifica ha presupposto, in primo luogo, l’acquisizione, disposta dal primo giudice, della documentazione costituita dalle buste nella disponibilità dell’amministrazione. Sul punto non può, pertanto, ritenersi che i ricorrenti in primo grado non abbiamo fornito la prova dei fatti dedotti.
In secondo luogo, la verifica ha richiesto un accertamento tecnico che, anche per la varietà dei contesti ambientali nel cui ambito esso deve essere svolto, il Collegio ha demandato a un verificatore.
Il verificatore ha depositato la relazione tecnica in data 11 aprile 2013.
La relazione ha premesso che la tipologia di tecniche e strumenti potenzialmente utilizzabili per la lettura dei «dati identificativi» è assai ampia. In particolare, ha ritenuto che la modalità guida sulla base della quale selezionare le tecniche di indagine debba essere quella «ictu oculi» affiancata da determinazioni strumentali sul grado di bianco e da misure di opacità. Sono state, pertanto, escluse tecniche sofisticate da laboratorio, quale la video-comparazione, la digitalizzazione di immagini e la loro elaborazioni con software dedicati, l’uso di sistemi di microscopia equipaggiati con lenti di ingrandimento e software di analisi, gestione ed elaborazione di immagini. Il verificatore ha, inoltre, dichiarato di avere «provveduto alla eliminazione dello strato d’aria tra busta e cartoncino mediante pressione meccanica esercitata con le dita, simulando una operazione di stiraggio ancorata ai lembi laterali delle buste».
Il verificatore ha concluso ritenendo che la misura del grado di bianco è compatibile con i valori medi e la misura di opacità «è considerato congruo rispetto al segreto epistolare di tipo comune».
Per quanto attiene alle valutazioni ictu-oculi, ha effettuato una serie di accertamenti, valutando tutte le possibili condizioni ambientali nella fase di correzione degli elaborati.
In particolare, egli ha accertato quanto segue.
A) I nominati dei candidati sono leggibili in condizioni «di luce media con cielo privo di nubi e con irraggiamento indiretto all’interno di un locale non illuminato artificialmente» (pag. 12 rel.). Si è puntualizzato che «in base ai risultati ottenuto non si è ritenuto necessario procedere ad una valutazione nella condizione di luce solare trasmessa per irraggiamento diretto, con diffusione attraverso vetro, e nella condizione di luce solare trasmessa per irraggiamento diretto senza diffusione attraverso vetro (la cosiddetta condizione di “controluce”), in quanto la sola luce solare trasmessa e diffusa attraverso una finestra nelle condizioni di verifica già consente la lettura dei nominativi sui cartoncini» (pag. 19 rel.).
B) I nominativi dei candidati sono leggibili in «condizioni di luce media del giorno a cielo coperto all’interno di un locale non illuminato artificialmente» (pag. 20 rel.) in caso di «cartoncino inserito lato intestazione o lato chiusura busta con osservazione diretta sullo stesso lato» (pag. 22 rel.).
C) I nominati dei candidati sono leggibili mediante «impiego di lampada da tavolo da 28W in trasmissione come piano visore» (pag. 26 rel.).
I dati identificativi non sono leggibili mediante impiego: a) di lampada da tavolo in condizione di riflessione (pagg. 23-24 rel.); b) di lampada da soffitto in condizione di trasmissione e di riflessione (pagg. 25-28).
Il Collegio, ritiene, con riferimento alle valutazioni preliminari, che la scelta tecnica, basata sull’accertamento ictu oculi, effettuata dal verificatore sia corretta, in quanto risulta compatibile con la natura del procedimento e dell’accertamento giudiziale richiesto. Inoltre, l’eliminazione dello strato d’aria, essendo effettuata con le modalità sopra indicate, risponde al normale impiego manuale delle buste.
Con riferimento alle valutazioni finali, il Collegio ritiene che le stesse correttamente conducano a ritenere che non sono state rispettate le norme di disciplina del settore.
Le rammentate regole di condotta tipiche impongono infatti che le buste utilizzate non debbano consentire, in qualunque possibile condizione ambientale, che siano “leggibili” i nominativi.
Le pratiche di condotta rilevate in concreto hanno però dimostrato che, in presenza di una luce naturale o artificiale del tipo sopra indicato, era in realtà possibile leggere i nominativi dei candidati e così identificarli, in evidente lesione della inderogabile garanzia di anonimato e dunque di eguaglianza.
Una volta perciò dimostrato, come così è avvenuto, che le buste permettono di poter conoscere i dati identificativi, non assumono rilevanza la circostanza che il Ministero abbia acquisito le buste mediante una fornitura Consip e che in sede di prova d’esame nessuno abbia specificamente contestato la consistenza della buste.
6.– Con un secondo ordine di motivi, strettamente connessi, si assume che, anche qualora le buste abbiano una consistenza tale da rendere astrattamente leggibili i nominativi, in ogni caso: i) le buste contenenti i nominativi non erano nella disponibilità della commissione; ii) i luoghi ove sono stati corretti gli elaborati non avevano, per mancanza di finestre, una luce naturale sufficiente; iii) è mancato l’accertamento in concreto della violazione delle regole dell’anonimato (come richiesto dalle decisioni 1 ottobre 2002, n. 5132 e 6 luglio 2004, n. 5017 della V e VI Sezione del Consiglio di Stato); iv) la violazione delle regole dell’anonimato presupporrebbe un comportamento “fraudolento” della commissione.
6.1.– I motivi non sono fondati.
In relazione al primo aspetto, dai verbali del concorso e, più in generale, dagli atti acquisiti al processo risulta che la busta piccola era nella “disponibilità” della commissione. Infatti, gli elaborati di ciascuna delle due prove scritte erano inseriti in una busta bianca unitamente alla busta piccola. Le due buste bianche sono state poi inserite in un’unica busta gialla. Al momento della correzione, la commissione ha proceduto ad assegnare un numero progressivo alla busta gialla e alle due buste bianche in quella contenute, per poi procedere all’apertura di una delle due buste bianche, assegnando un numero progressivo alla busta piccola e procedure alla correzione dell’elaborato. Appare evidente, pertanto che, contrariamente a quanto affermato dagli appellanti, la busta piccola sia stata nella disponibilità della commissione al momento della valutazione dei temi.
In relazione al secondo aspetto: i) non è possibile individuare con certezza un luogo unico di correzione che abbia le caratteristiche indicate; ii) erano, comunque, presenti, come ammettono le parti stesse, dei “lucernai”; iii) la leggibilità poteva avvenire, come sopra rilevato, sia in assenza di luce solare sia mediante luce artificiale.
In relazione al terzo aspetto non è necessaria la prova dell’effettiva lettura dei nominativi. Come già sottolineato è sufficiente un accertamento astratto e non concreto della violazione (si v. punto 4.2.1.). La decisione n. 5132 del 2002, sopra richiamata, non si discosta da questo principio, essendosi limitata a disporre una verifica “concreta” con riguardo alla tipologia di segni di riconoscimento apposti dai candidati. La decisione n. 5017 del 2004, anch’essa richiamata, ha riguardato una fattispecie particolare relativa alla scollatura di alcune buste consegnate a un numero ridotto di candidati. In tale decisione si è affermato che non poteva farsi ricadere sui candidati un rischio non addebitabile a un loro condotta finalizzata a farsi riconoscere, specificando che questo caso è diverso da quello in cui vengono consegnati a tutti i candidati buste che consentono la leggibilità dei nominati. In tale ipotesi, si è disposto, l’intera procedura dovrà essere «ripetuta, con rispetto della par condicio».
Infine, si deve rilevare come non sia necessario, per la lettura dei nominativi, un comportamento effettivamente “fraudolento” della commissione, in quanto, come già sottolineato, è sufficiente un impiego “ordinario” delle buste affinché si possa venire a conoscenza dei nominativi dei candidati
».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista – Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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