Appalti pubblici, Contratti pubblici

Nell’interpretazione della lex specialis di una gara pubblica, da un lato, va preferita l’interpretazione più conforme all’ordinamento e all’interesse pubblico; dall’altro, sono da considerarsi applicabili i generali principi di interpretazione complessiva e di conservazione nell’interpretazione (desumibili, rispettivamente, dall’art. 1363 e dall’art. 1367 cod. civ.).

(Consiglio di Stato, sez. V, 16 aprile 2013, n. 2093)

«Risulta […] fondata l’ulteriore censura, la quale rileva che erroneamente il giudice di primo grado ha ritenuto illegittima e dunque annullato la determinazione della stazione appaltante secondo cui l’offerta economica [dell’RTI appellato] era inammissibile e pertanto non meritevole di punteggio.
La Commissione di gara ha rilevato ciò in base alla considerazione che nulla era allegato all’offerta economica
[dell’RTI appellato], e che pertanto quel costituendo RTI aveva violato l’art. 8 del Capitolato, ai sensi del quale l’offerta economica andava corredata, a pena di inammissibilità, da una specifica dichiarazione (attestante che nella formulazione dell’offerta si era tenuto conto del costo del lavoro e degli obblighi in materia previsti dalla legislazione di settore – sicurezza, condizioni di lavoro, di previdenza e assistenza – con specifica indicazione del contratto collettivo applicabile).
Questa determinazione – diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice e da quanto prospettato
[dall’RTI appellato] – è da condividere.
Il punto 13.3) del Bando di gara prevedeva:
“Nella busta “C – Offerta economica” deve essere contenuta, a pena di esclusione: l’offerta economica, conforme all’allegato “C”, indicante il ribasso unico percentuale espresso sia in numeri che in lettere) proposto sull’importo a base di gara al netto dell’Ida, sottoscritta dal legale rappresentante o da un suo procuratore;
… (omissis: n.d.r.) …
Nella busta contenente l’offerta economica non devono essere inseriti altri documenti.”
L’articolo 8, punto 2), comma 3, del Capitolato d’appalto prevedeva:
“L’offerta economica dovrà essere corredata – a pena di inammissibilità – da una dichiarazione dell’offerente attestante che nella sua formulazione ha tenuto conto del costo del lavoro, indicando specificamente il contratto collettivo applicabile, e degli obblighi connessi alle disposizioni in materia di sicurezza e protezione dei lavoratori, di condizioni di lavoro e di previdenza e assistenza in vigore dove deve essere eseguito il servizio. Il prezzo offerto dall’aggiudicatario dovrà essere comprensivo di tutte le spese che l’aggiudicatario il medesimo dovrà sostenere per l’esecuzione del servizio, nessuna esclusa, ad eccezione dell’IVA. ”
E’ indubbio che fra la previsione del bando e la previsione del Capitolato non vi era piena omogeneità. Però era possibile e sufficientemente agevole, e dunque onere per la ricorrente in primo grado, una interpretazione della lex specialis che contemperasse la previsione dell’articolo 13 del bando con la previsione dell’articolo 8 del Capitolato nel senso della necessità, espressamente prevista da quest’ultima disposizione, di corredare l’offerta economica con l’attestazione sul costo del lavoro.
Ciò per le seguenti considerazioni:
– sotto un profilo semantico, l’atto imposto dal Capitolato non era un “documento” da allegare all’offerta economica (vietato dall’articolo 3 del bando), bensì una dichiarazione a corredo di quell’offerta;
– anche a voler ravvisare nella vicenda un dubbio interpretativo di rilievo, va preferita l’interpretazione più conforme all’ordinamento e all’interesse pubblico (confr.: C.d.S. – Sez. V – 23 marzo 2009, n. 1731), e nella fattispecie l’attestazione relativa alla incidenza del costo del lavoro attiene a un elemento che nell’offerta economica assume peso non indifferente (confr. gli artt. 86, comma 3 bis, e 89 del decreto legislativo n. 163/2006);
– deve anzi ritenersi che la prescrizione di Capitolato non rispettata [articolo 8, punto 2), comma 3, del Capitolato d’appalto: “L’offerta economica dovrà essere corredata – a pena di inammissibilità – da una dichiarazione dell’offerente attestante che nella sua formulazione ha tenuto conto del costo del lavoro, indicando specificamente il contratto collettivo applicabile, e degli obblighi connessi alle disposizioni in materia di sicurezza e protezione dei lavoratori, di condizioni di lavoro e di previdenza e assistenza in vigore dove deve essere eseguito il servizio. Il prezzo offerto dall’aggiudicatario dovrà essere comprensivo di tutte le spese che il aggiudicatario il medesimo dovrà sostenere per l’esecuzione del servizio, nessuna esclusa, ad eccezione dell’IVA. “], riferendosi a profili che incidono in modo decisivo sui costi d’impresa, concreti elemento essenziale dell’offerta; sicché – diversamente da quanto pure sostenuto
[dall’RTI appellato] nei riproposti motivi ex art. 101, comma 2,, c.p.a. – non risulta una violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione di cui all’art. 46, comma 1 bis, del decreto legislativo n. 163/2006;
– altresì, appaiono applicabili al caso di specie i generali principi di interpretazione complessiva e di conservazione nell’interpretazione [desumibili, rispettivamente, dall’art. 1363, c.c.: “Le clausole del contratto si interpretano le une per mezzo delle altre, attribuendo a ciascuna il senso che risulta dal complesso dell’atto” (confr.: C.d.S. – Sez. IV – 30 ottobre 2001, n. 5689); e dall’art. 1367, c.c.: “Nel dubbio, il contratto o le singole clausole devono interpretarsi nel senso in cui possono avere qualche effetto, anziché in quello secondo cui non ne avrebbero alcuno” (confr.: C.d.S. – Sez. VI – 12 giugno 2008, n. 2909)
».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista in Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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