Ogni previsione regolamentare contrastante con la legge è illegittima e va annullata ove oggetto di impugnazione, o comunque disapplicata, stante la sua automatica sostituzione con la clausola legale della fonte sovraordinata.

(Consiglio di Stato, sez. V, 16 aprile 2013, n. 2094)

«In subordine ha dedotto l’appellante che, anche se l’art. 17, u.c., delle N.T.A. potesse ritenersi illegittimo per contrasto con l’art. 13 della l.r. n. 44/1982, il T.A.R. non aveva il potere di disapplicare d’ufficio la norma comunale, in assenza di sua tempestiva impugnazione da parte della Regione o della società contro interessata.
La tesi del Tribunale, che poteva essere disapplicata la norma regolamentare di cui a dette N.T.A., efficace, benché illegittima, perché la sua natura regolamentare la rendeva ex se improduttiva di effetti lesivi e quindi tempestivamente impugnabile con l’atto applicativo, non sarebbe condivisibile perché detto art. 17 aveva effetti immediatamente lesivi nei confronti della [società controinteressata] e tale da comportare un definitivo arresto procedimentale della pratica autorizzatoria da essa presentata.
5.1.- Osserva in proposito la Sezione che il T.A.R., preso atto che né l’Amministrazione resistente né la società controinteressata avevano impugnato, con ricorso incidentale, il disposto dell’art. 17 delle N.T.A. della variante di P.R.G., ha affermato che, solo se fosse riconoscibile a tale disposizione natura regolamentare, previa sua disapplicazione, avrebbe potuto essere affermato il principio della prevalenza della disciplina di cui all’art. 13 della L.R. n. 44/1982 sulla normativa dettata dall’art. 17 delle N.T.A..
Riconosciuta la natura sostanzialmente regolamentare del disposto dell’art. 17 delle N.T.A., dalla cui violazione il Comune fa derivare l’illegittimità dell’autorizzazione rilasciata dalla Regione alla [società controinteressata], il T.A.R. ha affermato la non derogabilità del disposto dell’art. 13 della L.R. n. 44/1982 ad opera di norma di natura regolamentare.
Ciò in quanto, pur potendo la normativa di cui al citato art. 13 ritenersi di portata generale e pur prevedendo la l.r. n. 44/1982 alcune deroghe alla disciplina dello stesso recata, non è ammissibile, in punto di principio derivato dal diverso rango delle norme in questione, che una disposizione di fonte inferiore, prevalendo su quella superiore, sottragga integralmente le zone agricole alla loro destinazione, ex lege prevista, di zone ammesse ad ospitare l’attività estrattiva.
L’inderogabilità del disposto del citato art. 13 ad opera della normativa di carattere secondario dei Comuni è stato evinto anche dall’interpretazione sistematica dell’intera legge regionale che mira ad imprimere un indirizzo unitario a tutte le articolazioni locali in materia di apertura e sfruttamento dell’attività estrattiva e che non può perciò tollerare l’esclusione della stessa attività dall’intero territorio agricolo di un Comune, ad opera delle previsione di un P.R.G..
Pertanto l’art. 17 di dette N.T.A., in quanto contrastante con l’art. 13 citato, è stato disapplicato dal T.A.R., con conseguente rigetto delle censure di cui al quarto e quinto motivo di ricorso.
Tanto premesso il Collegio rileva che, mentre le disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi che in via immediata (come le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo) stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata devono essere impugnate immediatamente, invece le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale comunale che, per la loro natura regolamentare, sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo, possono formare oggetto di censura in occasione della impugnazione di quest’ultimo (Consiglio di Stato, Ad. Gen., 6 giugno 2012, n. 3240)
Deve pertanto concordarsi con il T.A.R. che l’art. 17 delle N.T.A. di cui trattasi ha evidentemente carattere di norma di natura regolamentare, essendo suscettibili le disposizioni ivi contenute di ripetuta applicazione, ed esse esplicano quindi effetto lesivo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo e potevano essere, quindi, oggetto di censura in occasione della impugnazione di quest’ultimo.
Non può la Sezione concordare con l’appellante che detto art. 17 aveva effetti immediatamente lesivi nei confronti della [società controinteressata] e tale da comportare un definitivo arresto procedimentale della pratica autorizzatoria da essa presentata, non essendo stato dimostrato che si siano concretizzate le previsioni ivi contenute in qualche atto immediatamente applicativo.
Essa, in quanto tempestivamente impugnata, può quindi essere disapplicata dal Giudice senza che occorra una formale impugnazione del regolamento giacché, alla stregua dei principi generali sulla gerarchia delle fonti, nel conflitto di due norme diverse, occorre dare preminenza a quella legislativa, di livello superiore rispetto alla disposizione regolamentare.
Correttamente quindi il T.A.R. ha sostenuto che detto art. 17 delle N.T.A. non poteva sostituire le prescrizioni ivi previste a quelle stabilite dall’art. 13 della citata legge regionale.
Nell’ambito del processo amministrativo di legittimità il Giudice può, infatti, disapplicare tutte le fonti di grado secondario contrastanti con la legge; la norma regolamentare generale ed astratta illegittima resta comunque inefficace in quanto contrastante con la fonte sovra-ordinata, anche se gli atti o i provvedimenti che su di essa si fondano sono efficaci (ma impugnabili, in quanto contrastanti con la disciplina di rango primario); se così non fosse, si avrebbe la conseguenza che la norma regolamentare generale ed astratta illegittima renderebbe inefficace la (legittima) disciplina sovra-ordinata; in contrasto con la disciplina in materia di gerarchia delle fonti, la fonte illegittima sotto-ordinata avrebbe quindi prevalenza sulla fonte legittima sovra-ordinata.
Conseguentemente, ogni previsione regolamentare in contrasto con l’anzidetto limite minimo è illegittima e va annullata ove oggetto di impugnazione, o comunque disapplicata, stante la sua automatica sostituzione con la clausola legale della fonte sovraordinata.
Le considerazioni che precedono comportano la reiezione del motivo di appello in esame».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista in Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it