In tema di responsabilità della Pubblica Amministrazione da provvedimento illegittimo, l’elemento soggettivo – riferito alla Pubblica Amministrazione intesa come apparato – si configura nel caso in cui vi sia stata inosservanza di un canone di condotta agevolmente percepibile nella sua portata vincolante: cioè, in definitiva, quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto ed in un quadro di riferimenti normativi e giuridici tali da palesare la negligenza della P.A. nell’assunzione del provvedimento viziato.

(Tar Lazio, Roma, sez. I, 27 settembre 2012, n. 8171)

«In tema di responsabilità della Pubblica Amministrazione da provvedimento illegittimo, l’elemento soggettivo del dolo o della colpa della stessa Amministrazione rappresenta difatti elemento imprescindibile, ai sensi dell’art. 2043 c.c., perché si formi una fattispecie che possa dare luogo al danno ingiusto. Viceversa, la mancanza dell’elemento psicologico non può dar luogo ad ipotesi di responsabilità, altrimenti si darebbe ingresso ad una fattispecie di responsabilità oggettiva (senza dolo e senza colpa) che il nostro ordinamento, salvo casi particolarissimi, non conosce (Consiglio Stato, Sez. V, 24 febbraio 2011, n. 1184).
Se, invero, con riguardo alla materia degli appalti pubblici, la giurisprudenza della Corte di Giustizia afferma che la normativa comunitaria non consente di subordinare “il diritto ad ottenere un risarcimento a motivo di una violazione della disciplina sugli appalti pubblici da parte di un’amministrazione aggiudicatrice al carattere colpevole di tale violazione, anche nel caso in cui l’applicazione della normativa in questione sia incentrata su una presunzione di colpevolezza in capo all’amministrazione suddetta, nonché sull’impossibilità per quest’ultima di far valere la mancanza di proprie capacità individuali e, dunque, un difetto di imputabilità soggettiva della violazione lamentata” (Corte di Giustizia CE – sentenza 30 settembre 2010, n. C-314/09), trattandosi di un caso di imputazione a titolo di responsabilità oggettiva, la stessa si pone quale eccezione alla regola generale contenuta nell’art. 2043 c.c. che presuppone quale ordinario criterio di imputabilità il dolo o la colpa.
Difatti, l’introduzione di fattispecie di responsabilità oggettiva, pur essendo ammessa e largamente diffusa nell’ambito civilistico, dovrebbe sempre presupporre una scelta legislativa che, attraverso valutazioni di carattere sistemico, determini il criterio regolatore in ordine alla ripartizione dei costi tra i consociati nell’ambito dei danni arrecati nell’esercizio di determinate attività, soprattutto se connotate da un particolare rischio o valore sociale, laddove l’attività svolta dalla pubblica Amministrazione, essendo caratterizzata dalle finalità di perseguimento e tutela dell’interesse pubblico, non potrebbe essere considerata alla stregua di quelle attività che devono essere scoraggiate oppure devono essere assistite da particolari cautele, in ragione della loro pericolosità oppure per lo squilibrio che creano a favore del soggetto che le pone in essere in rapporto ai destinatari della stessa.
Sulla scorta delle suesposte considerazioni, si deve ammettere la possibilità per l’Amministrazione di dimostrare – fatta eccezione per il settore degli appalti pubblici – il carattere non colpevole della sua condotta in sede di richiesta di risarcimento del danno da parte di un soggetto privato presunto danneggiato.
Alla luce di tale ricostruzione della responsabilità dell’Amministrazione – che esclude la tautologica ed automatica coincidenza tra attività provvedimentale illegittima e responsabilità dell’Amministrazione – deve osservarsi come non sia riscontrabile, nella fattispecie in esame, l’elemento soggettivo della colpa, non venendo in rilievo una violazione di norme chiare ed univoche, non essendo la contestazione degli addebiti disciplinari ancorata ad un termine di carattere perentorio, cosicchè il ritardo, rilevato dal giudice di appello, nell’instaurazione del procedimento disciplinare, passato peraltro indenne al sindacato del giudice di primo grado, non costituisce indice di colpevolezza neanche alla luce di quegli elementi indiziari sulla cui base può presumersi la sussistenza della colpevolezza, tra cui, principalmente, la gravità della violazione.
Nella distribuzione dell’onere della prova, che nel privilegiare la posizione del privato consente di ricorrere a presunzioni semplici, non può accedersi ad un giudizio di colpevolezza nella violazione di un canone di condotta non agevolmente percepibile nella sua portata vincolante – nella fattispecie in esame inerente il momento di attivazione del procedimento disciplinare, in ordine al quale si sono formati orientamenti discordanti tra giudice di primo e di secondo grado – tenuto altresì conto della portata meramente formale dell’annullamento della sanzione disciplinare irrogata al ricorrente e dei fatti sulla cui base la stessa è stata comminata – come peraltro emergenti dal verbale della Commissione di disciplina e dalla perizia del 3 gennaio 1995, laddove la contestazione degli addebiti è avvenuta nel marzo 1995 – in alcun modo intaccati dalla pronuncia demolitoria, come peraltro affermato dal giudice di appello nella sentenza n. 4176/2007 con riguardo alla richiesta di indennizzo azionata dal ricorrente.
La delibata insussistenza dell’elemento soggettivo della colpa sulla cui base ritenere integrata un’ipotesi di responsabilità per attività provvedi mentale illegittima generatrice di danno risarcibile va ricondotta, sotto il profilo sistematico, alla ricostruzione della responsabilità della Pubblica amministrazione delineata, sin dalla sentenza della Suprema Corte di Cassazione 22 luglio 1999 n. 500, dalla costante giurisprudenza successiva alla cristallizzazione normativa del principio della risarcibilità degli interessi legittimi, realizzatasi con l’entrata in vigore dell’art. 7 della legge 21 luglio 2000 n. 205, sulla cui base la colpa non è riconducibile a mera “inosservanza di leggi regolamenti, ordini o discipline”, secondo la nozione fornita dall’art. 43 del codice penale, ma a violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ovvero a negligenze, omissioni o anche errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili.
Sotto quest’ultimo profilo, anche la prova della colpevolezza – che difficilmente, in base ai parametri indicati, può ritenersi in re ipsa – non può non connettersi alla particolare dimensione della responsabilità dell’Amministrazione per lesione di interessi legittimi, responsabilità che l’elaborazione giurisprudenziale rende non (sempre e) del tutto coincidente con quella aquiliana, sussistendo anche profili (rilevanti, in particolare, sul piano probatorio) assimilabili più a quelli della responsabilità contrattuale, in considerazione della natura dell’interesse protetto di chi instauri un rapporto procedimentale con l’Amministrazione.
Interesse che è sinteticamente definibile come quello strumentale al cosiddetto “giusto procedimento” che, seppure unanimemente non riconducibile ad un principio contenuto nella Carta costituzionale, ma solo derivante dall’applicazione concreta dei canoni di cui all’art. 97 Cost., disegna inevitabilmente il livello minimo dell’azione amministrativa “accettabile” per l’ordinamento richiedendo all’Ufficio procedente – inteso come coacervo dei comportamenti di coloro che si suddividono lo svolgimento dei passaggi della filiera procedimentale – competenza, attenzione, celerità ed efficacia, quali necessari parametri di valutazione dell’azione amministrativa (vale a dire della singola azione amministrativa), che in certa misura trascendono quelli tipicamente civilistici della correttezza e buona fede e sulla base dei quali occorre procedere alla valutazione dell’esistenza o meno dell’elemento psicologico (o, per meglio dire, soggettivo) della colpa.
La norma contenuta nell’art. 7 della legge 21 luglio 2000 n. 205 impone pertanto al giudice amministrativo, ogni qualvolta al suo cospetto venga prospettato il pregiudizio patito dal soggetto titolare di una posizione di interesse e direttamente derivante da un comportamento illegittimo dell’Amministrazione che con esso ha avuto rapporti ascrivibili all’esercizio di un potere autoritativo, di risarcire quel danno, sempreché non sussistano gli estremi dell’errore scusabile a “giustificare” il comportamento dell’Amministrazione e a far venir meno il requisito della colpa di quest’ultima.
Appare, infatti, corretto – nell’assetto equilibrato dei rapporti tra l’Amministrazione che opera per l’interesse pubblico ed il singolo danneggiato, che cura il proprio interesse particolare – dare rilievo ad uno scrutinio, da parte del giudice amministrativo al quale viene chiesto di attribuire conseguenze concrete al non corretto comportamento mantenuto dall’Amministrazione che non ha rispettato le regole, attraverso il quale possa ulteriormente valutarsi se, nel quadro delle norme rilevanti ai fini dell’adozione della statuizione finale, la presenza di possibili incertezze in relazione al contenuto prescrittivo delle disposizioni medesime, le condizioni particolarmente gravose e complesse del procedimento, i contrasti giurisprudenziali rispetto alla adeguata applicazione delle norme in questione ed altre circostanze concrete possano escludere qualsiasi atteggiamento di colpa e configurare una causa esimente della responsabilità (Cons. Stato, Sez. VI, 13 dicembre 2006 n. 7386; Sez. IV,10 agosto 2004 n. 5500 e 19 dicembre 2003 n. 8363; Sez. V, 4 febbraio 2003 n. 529 e 1 marzo 2003 n. 1133; Cass. Civ., Sez. I, 4 aprile 2003 n. 5259).
Delineati, quindi, i tratti salienti dei presupposti per il riconoscimento della responsabilità della Pubblica amministrazione, sotto il profilo della colpa, ai fini del ristoro del danno patito dal destinatario del comportamento illegittimo mantenuto dall’Amministrazione procedente, tenuto conto che l’elemento soggettivo – riferito alla Pubblica Amministrazione intesa come apparato – si configura nel caso in cui l’adozione e l’esecuzione degli atti amministrativi illegittimi siano avvenute in violazione delle regole di imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione alle quali deve ispirarsi l’esercizio delle pubbliche funzioni; il che avviene ogni qualvolta vi sia stata inosservanza di un canone di condotta agevolmente percepibile nella sua portata vincolante, cioè, in definitiva, quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto ed in un quadro di riferimenti normativi e giuridici tali da palesare la negligenza della P.A. nell’assunzione del provvedimento viziato (ex plurimis: Cons. Stato, Sez. V, 13 luglio 2006 n. 4440), e calate le relative coordinate interpretative alla fattispecie in esame, non sussistono elementi per inquadrare la vicenda contenziosa qui in esame nell’ipotesi di atteggiamento colpevole che possa fondare una pretesa risarcitoria».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista in Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it