Enti locali, Rumore

Ordinanza del Sindaco in materia di inquinamento acustico: il potere di cui all’articolo 9 della legge n. 447/1995 deve essere interpretato quale ordinario rimedio in tema di inquinamento acustico, sicché la competenza all’emissione dei relativi provvedimenti ricade sempre e comunque in capo al Sindaco, con conseguente difetto di competenza del dirigente essendo tale competenza attribuita espressamente dalla legge in via esclusiva al Sindaco.

(Tar Emilia Romagna, Parma, sez. I, 4 maggio 2023, n. 159)

«Il Collegio osserva che risulta fondato, in via assorbente rispetto agli altri motivi di ricorso, il primo motivo con cui parte ricorrente ha dedotto l’illegittimità dell’ordinanza impugnata per difetto di competenza del dirigente all’adozione della medesima.
In particolare, secondo parte ricorrente l’ordinanza impugnata “rappresenta con ogni evidenza un’ordinanza ex art. 9 l. 447/1995, benché essa richiami l’art. 14 della medesima legge” e, dunque, “tale potere è da inquadrare tra i poteri di ordinanza del Sindaco ex artt. 50, c. 5 e 54, d.lgs 267/2000” con conseguente illegittimità per incompetenza del provvedimento impugnato in quanto “il Dirigente del settore Tutela ambientale del Comune di Parma, infatti, ha esercitato un potere che non è delegabile ad alcuno, spettando esclusivamente al Sindaco”, come si evincerebbe da copiosa giurisprudenza citata.
Al riguardo, il Collegio osserva che non vi sono dubbi circa il fatto che l’ordinanza impugnata sia stata emessa in piana applicazione della legge n. 447/1995, atteso il puntuale riferimento alla stessa contenuto nell’apertura del provvedimento e, poi, a pagina 4 dello stesso, in cui viene espressamente richiamata la legge n. 447/1995 e l’articolo 14 che attribuirebbe al Comune “il controllo sull’osservanza della disciplina stabilita dalla normativa stessa”.
Ciò premesso, il Collegio osserva che l’articolo 9 della predetta legge testualmente dispone che “1. Qualora sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell’ambiente il sindaco, il presidente della provincia, il presidente della giunta regionale, il prefetto, il Ministro dell’ambiente, secondo quanto previsto dall’articolo 8 della L. 3 marzo 1987, n. 59 , e il Presidente del Consiglio dei ministri, nell’ambito delle rispettive competenze, con provvedimento motivato, possono ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività. Nel caso di servizi pubblici essenziali, tale facoltà è riservata esclusivamente al Presidente del Consiglio dei ministri. 2. Restano salvi i poteri degli organi dello Stato preposti, in base alle leggi vigenti, alla tutela della sicurezza pubblica.”.
La sopra menzionata norma è chiara, dunque, nel porre in capo al Sindaco il potere di operare in presenza di una situazione di inquinamento acustico ordinando lo svolgimento di una serie di attività, ivi inclusa anche l’inibizione di alcune attività, e, dunque, la competenza all’adozione di tali misure è in capo allo stesso e non al dirigente.
Non risulta fondata, difatti, l’argomentazione di parte resistente secondo cui “Appare quindi di tutta evidenza come il provvedimento comunale oggetto di impugnazione sia un provvedimento gestionale che ricade negli ordinari poteri dirigenziali non rivestendo la fattispecie oggetto dello stesso, carattere di contingibilità ed urgenza. In effetti il Comune si è limitato ad imporre al conservatorio le misure individuate da ARPAE per il contenimento delle immissioni, da adottarsi in attesa della definizione del Piano di Risanamento, misure che non rivestono il carattere dell’eccezionalità ma costituiscono piuttosto uno strumento ordinario per assicurare il rispetto dei valori di cui alla zonizzazione acustica.”, atteso che il potere previsto dall’articolo 9 della legge n. 447/1995 non può essere ricondotto, in maniera riduttiva, al generale potere di ordinanza contingibile ed urgente in materia di sanità ed igiene pubblica.
Al riguardo, difatti, va ricordato come il potere di cui all’articolo 9 della legge n. 447/1995 venga ritenuto da condivisibile giurisprudenza come lo strumento ordinario di intervento in presenza di inquinamento acustico; in particolare, il Consiglio di Stato ha affermato che “la disposizione di cui all’art. 9 della L. n. 447 del 1995 non può essere riduttivamente intesa come una mera (e, quindi, pleonastica) riproduzione, nell’ambito della normativa di settore in tema di tutela dall’inquinamento acustico, del generale potere di ordinanza contingibile ed urgente tradizionalmente riconosciuto dal nostro ordinamento giuridico al sindaco (quale ufficiale di Governo) in materia di sanità ed igiene pubblica, ma invece la stessa deve essere logicamente e sistematicamente interpretata nel particolare significato che assume all’interno di una normativa dettata – in attuazione, come detto, del principio di tutela della salute dei cittadini previsto dall’art. 32 della Costituzione – allo scopo primario di realizzare un efficace contrasto al fenomeno dell’inquinamento acustico (ex multis: TAR Lombardia-Brescia n. 1276/2011); – conseguentemente l’utilizzo del particolare potere di ordinanza contingibile ed urgente delineato dall’art. 9 della legge n. 447/1995, deve ritenersi (“normalmente”) consentito allorquando gli appositi accertamenti tecnici effettuati dalle competenti agenzie regionali di protezione ambientale rivelino la presenza di un fenomeno di inquinamento acustico, tenuto conto sia che quest’ultimo – ontologicamente (per esplicita previsione dell’art. 2 della stessa legge n. 447/1995) – rappresenta una minaccia per la salute pubblica, sia che la legge quadro sull’inquinamento acustico non configura alcun potere di intervento amministrativo “ordinario” che consenta di ottenere il risultato dell’immediato abbattimento delle emissioni sonore inquinanti (ex multis: TAR Lombardia-Brescia n. 1276/2011); – tale orientamento è stato confermato da questo Consiglio di Stato che ha ritenuto che il potere di cui all’art. 9 della L. n. 447/1995 non va riduttivamente ricondotto al generale potere di ordinanza contingibile ed urgente in materia di sanità ed igiene pubblica, dovendo piuttosto essere qualificato quale ordinario rimedio in tema di inquinamento acustico; ciò perché, in assenza di altri strumenti a disposizione delle amministrazioni comunali, la presenza di una accertata situazione di inquinamento acustico rappresenta di per sé una minaccia per la salute pubblica (Cons. Stato, sez. V, n. 1372/2013)” (Consiglio di Stato, Sez. I, parere n. 1245/2021 del 19 luglio 2021).
Tale orientamento è stato poi confermato da una successiva sentenza del Consiglio di Stato secondo cui “Questa Sezione del Consiglio di Stato (V, 6 marzo 2013, n. 1372) ha al riguardo affermato che l’art. 9 della l. 447/1995 non va riduttivamente ricondotto al generale potere di ordinanza contingibile e urgente in materia di sanità e igiene pubblica, dovendo piuttosto essere qualificato quale ordinario rimedio in tema di inquinamento acustico; ciò perché, in assenza di altri strumenti a disposizione delle amministrazioni comunali, la presenza di una accertata situazione di inquinamento acustico rappresenta di per sé una minaccia per la salute pubblica. Inoltre, se è vero che l’istituto dell’ordinanza contingibile e urgente, con la quale è consentito fronteggiare le situazioni di emergenza anche al prezzo del sacrificio temporaneo di posizioni individuali costituzionalmente tutelate, non può essere impiegato per conferire un assetto stabile e definitivo agli interessi coinvolti, questo non significa che i provvedimenti contingibili debbano considerarsi automaticamente illegittimi solo perché sprovvisti di un termine finale di durata o di efficacia (Cons. Stato, sez. V, 30 giugno 2011, n. 3922 e 13 agosto 2007, n. 4448). Sicché anche misure non definite nel loro limite temporale possono essere reputate legittime, quando esse siano razionalmente collegate alla concreta situazione di pericolo accertata in rapporto alla situazione di fatto.” (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 13 ottobre 2021, n. 6875).
Ne deriva, dunque, che il potere inibitorio del Sindaco ex articolo 9 della legge n. 447/1995 deve essere considerato quale ordinario rimedio alle situazioni di inquinamento acustico, con relativa incompetenza sul punto del dirigente.
Per quanto attiene, infatti, alle competenze gestionali dei dirigenti dell’Ente locale, richiamate dalla difesa del Comune di Parma per giustificare l’adozione, nella presente vicenda, di un provvedimento dirigenziale in luogo di un’ordinanza sindacale, il Collegio osserva che l’art. 107 del D. Lgs. n. 267/2000, che disciplina le funzioni dirigenziali, stabilisce, al primo comma, che “Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.” e poi, al quarto e quinto comma, che “4. Le attribuzioni dei dirigenti, in applicazione del principio di cui all’articolo 1, comma 4, possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative. 5. A decorrere dall’entrata in vigore del presente testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I, titolo III l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, salvo quanto previsto dall’articolo 50, comma 3, e dall’articolo 54.”.
È lo stesso articolo 107 del D.Lgs. n. 267/2000, dunque, a prevedere la possibilità di eccezioni nell’attribuzione del potere generale gestionale in capo ai dirigenti nei Comuni e tale norma va, altresì, letta in combinato disposto con quanto previsto dall’articolo 50, comma 3, del predetto D.Lgs., il quale stabilisce, con riferimento alla competenza dei Sindaci, che “Salvo quanto previsto dall’articolo 107 essi esercitano le funzioni loro attribuite dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti e sovrintendono altresì all’espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al comune e alla provincia.”.
Da quanto sopra esposto, una volta ritenuto che il potere di cui all’articolo 9 della legge n. 447/1995 (legge posta a fondamento del provvedimento impugnato in quanto la stessa è la “legge quadro sull’inquinamento acustico”) possa essere interpretato, come stabilito dalla giurisprudenza sopra menzionata, “quale ordinario rimedio in tema di inquinamento acustico”, ne deriva che la competenza all’emissione dei relativi provvedimenti ricade sempre e comunque in capo al Sindaco, con conseguente difetto di competenza del dirigente essendo tale competenza attribuita espressamente dalla legge in via esclusiva al Sindaco».

Daniele Majori – Avvocato cassazionista e consulente aziendale

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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