Informative antimafia, Risarcimento del danno

I principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa in tema di responsabilità della P.A. si applicano anche ai danni che derivano al privato dall’adozione di una informativa antimafia illegittima: in particolare, l’onere della prova a carico dell’Amministrazione non è in qualche modo attenuato, né la responsabilità può essere circoscritta solo a gradi più elevati di colpa.

(Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, 3 giugno 2020, n. 372)

«La responsabilità per danni in cui incorre la pubblica amministrazione per i suoi provvedimenti illegittimi è stata ricostruita dalla giurisprudenza amministrativa secondo il paradigma dell’illecito civile extracontrattuale ex art. 2043 c.c.
9.4. Secondo tale modello, incombe sul soggetto danneggiato l’onere di provare gli elementi costitutivi dell’illecito, ivi compreso quello soggettivo della colpa o del dolo.
Tuttavia, avuto riguardo alla circostanza che in caso di risarcimento del danno da provvedimento illegittimo, deve essere provata e accertata anzitutto l’illegittimità del provvedimento, la giurisprudenza ormai consolidata ha ritenuto superfluo gravare il danneggiato di un ulteriore e autonomo onere di provare l’elemento soggettivo dell’illecito, atteso che in linea di principio e ordinariamente, la colpa può ritenersi presunta una volta che sia accertata l’illegittimità del provvedimento.
Si tratta di una esemplificazione dell’onere della prova, che grava pur sempre sul danneggiato, esemplificazione che si fonda sulla duplice circostanza che il danneggiato ha già provato l’illegittimità del provvedimento e che, ordinariamente, l’adozione di un atto illegittimo costituisce di per sé un indice sintomatico plausibile di una colpa dell’apparato amministrativo.
Tale esemplificazione probatoria si traduce in una presunzione, tuttavia non assoluta ma relativa, che consente la prova contraria, con una inversione dell’onere probatorio.
Ribaltate le posizioni, spetta alla Amministrazione autrice dell’atto illegittimo dimostrare l’assenza di colpa nonostante l’adozione di un atto di cui sia comprovata l’illegittimità.
In questo riparto dell’onere probatorio il giudice amministrativo assume una posizione neutrale, non potendo né gravare il danneggiato dell’onere di provare la colpa (atteso che la stessa si presume fino a prova contraria), né rilevare d’ufficio l’assenza di colpa, né intervenire con il soccorso istruttorio, atteso che la Pubblica amministrazione autrice del provvedimento è nella migliore posizione di conoscenza di tutti gli elementi necessari per la propria difesa e per produrre argomenti atti a dimostrare l’eventuale assenza di colpa.
9.5. Tali principi devono essere estesi anche alla responsabilità della P.A. per i danni che derivano al privato dall’adozione di una informativa antimafia illegittima.
Non vi sono elementi per ritenere che il riparto dell’onere della prova della colpa debba seguire in siffatta materia una deviazione dalle regole generali elaborate dalla giurisprudenza, né che l’onere della prova a carico dell’Amministrazione sia in qualche modo attenuato, né che la responsabilità possa circoscriversi solo a gradi più elevati di colpa (colpa grave).
L’attività del Prefetto in materia di informative antimafia è certamente caratterizzata da ampia discrezionalità, ma non si tratta di un caso isolato di attività discrezionale nell’ordinamento, e l’attività discrezionale non si sottrae alla completa ed esaustiva verifica giurisdizionale.
Non possono non richiamarsi gli effetti estremamente penalizzanti dei provvedimenti interdittivi in capo agli operatori economici, il che onera la competente Amministrazione di un’attenta ponderazione di tutti gli elementi di fatto nella ricerca certosina del giusto punto di equilibrio tra le esigenze di una tutela anticipata e quella di preservare (sia pur in una logica probabilistica e non di certezza) margini di obiettività e di verificabilità al giudizio sotteso all’applicazione di misure di rigore.
Spetta pertanto all’Amministrazione dell’interno, in caso di informativa antimafia illegittima, provare che il proprio errore sia frutto di cause oggettive o della “complessità delle questioni da esaminare al fine di ricostruire un quadro indiziario attendibile, in presenza di diversi elementi sui quali si fondano comunemente i provvedimenti di cautela antimafia (frequentazioni, parentele, rapporti di affari, contatti da parte di soci con soggetti controindicati)” (Cons. St., III, 5.6.2019 n. 3799).
9.6. Non contraddicono a quanto sin qui affermato le statuizioni della decisione del Consiglio di Stato n. 3799/2019, che ha invece nel caso concreto esaminato escluso la colpa dell’Amministrazione dell’interno nell’adozione di una informativa antimafia illegittima.
Si afferma in tale decisione che “la configurabilità degli estremi della colpa dell’Amministrazione nell’adozione delle informative antimafia vada scrutinata in coerenza con la funzione, con la natura e con i contenuti delle relative misure. Si è, infatti efficacemente evidenziato come, in subiecta materia, vada riconosciuto il dovuto rilievo, anzitutto, alla portata della regola di azione che si rivela particolarmente sfuggente e di difficile decifrazione (…). Non può, infatti, essere obliato l’ampio spettro di discrezionalità assicurato all’Autorità prefettizia nel campo della prevenzione del fenomeno mafioso, il carattere preventivo e cautelativo dei provvedimenti da adottare, le difficoltà e la complessità delle questioni da esaminare al fine di ricostruire un quadro indiziario attendibile, in presenza di diversi elementi sui quali si fondano comunemente i provvedimenti di cautela antimafia (frequentazioni, parentele, rapporti di affari, contatti da parte di soci con soggetti controindicati)”.
Tale decisione non afferma, per la colpa da interdittiva antimafia illegittima, principi nuovi e diversi rispetto a quelli enunciati in generale dalla giurisprudenza amministrativa in tema di riparto dell’onere della prova della colpa da provvedimento illegittimo, ma si limita a valutare la colpa avuto riguardo a tutte le circostanze concrete in cui è scaturita l’informativa illegittima.
E’ infatti evidente che se, nonostante ogni sforzo di diligenza dell’Amministrazione, residuino margini di opinabilità e apprezzamento prudentemente valutati dall’Amministrazione medesima, e se in tale contesto il giudice amministrativo ritenga illegittima una informativa che presenta margini di opinabilità, può anche pervenirsi ad escludere la colpa dell’Amministrazione.
Ben diverso è il caso specifico, come si va ad illustrare.
9.7. Nel caso specifico, ritiene il Collegio insufficiente la prova dell’errore scusabile dedotta nei motivi a sostegno del gravame.
Il giudice di primo grado evidenzia non una superficiale ed incongrua valutazione degli elementi di fatto che dovrebbero suffragare un provvedimento di assoluta gravità ma rileva la circostanza che l’Amministrazione abbia omesso di valutare elementi di fatto certamente pre- esistenti all’informativa.
Ed invero contraddittorio appare, intanto, il fatto che nel secondo provvedimento impugnato, vale a dire l’atto di nomina dell’esperto ai sensi dell’art. 32, comma 8, d.l. n. 90/2014, emesso a pochissima distanza dal primo, si rilevi che “che gli organi di amministrazione della società non sono indagati nel procedimento penale nell’ambito del quale è emerso il condizionamento dell’attività della stessa azienda e che anzi l’amministratore unico della società risulta parte offesa”, apprezzandone ancora la “proficua collaborazione con l’Autorità giudiziaria”.
Era passato appena un mese dall’emissione del provvedimento foriero dei danni e la circostanza era certamente già nota all’epoca del primo provvedimento.
Parte appellante sostiene che il nuovo provvedimento favorevole all’appellato sia dovuto solo alla sopravvenienza dei nuovi elementi indicati nella nota della Compagnia dei carabinieri di Ragusa del 27 aprile 2015.
L’esame del contenuto della nota non consente di pervenire alle stesse conclusioni.
Gli elementi di fatto riportati in essa sono cronologicamente tutti preesistenti rispetto al provvedimento prefettizio originariamente impugnato e rispetto al conseguente provvedimento di nomina dell’esperto ex art. 32 comma 8 d.l. n. 90/2014, anch’esso impugnato.
E’ la stessa nota del Comando Carabinieri del 27 aprile 2015, richiamata nell’appello dell’Amministrazione, che elenca “una serie di circostanze dimostrative della contrapposizione tra BG e l’organizzazione criminale” (ricorso in appello, pag. 6).
Tale serie di circostanze, ovviamente, non poteva riguardare il periodo successivo all’interdittiva (adottata appena due mesi prima), un lasso di tempo che sarebbe stato troppo breve e inidoneo a rappresentare una così repentina evoluzione della situazione di fatto e l’emergere dell’oggettiva contrapposizione del signor BG nei confronti dei partecipi del sodalizio criminale.
Il fatto che il signor BG aveva collaborato con l’autorità giudiziaria doveva evincersi, fin dal primo momento, dal rinvio a giudizio del MF, ove parte oggi appellata veniva indicata come fonte di prova.
Valore dirimente doveva assegnarsi alla scelta del signor BG di costituirsi parte civile contro lo stesso dipendente malavitoso che aveva assunto non di sua volontà e che aveva prontamente licenziato.
Decisamente rilevante è, in fine, la circostanza che le denunzie presentate dal signor BG sono tutte antecedenti alla primigenia informativa (il 7.6.2011, il 23.8.2011, il 20.4.2012, 1’8.1.2013, il 27.11.2013) e sono indicative di una volontà di collaborazione con le Forze dell’Ordine che rende incompatibile il sospetto che l’operatore economico possa accettare di subire i tentativi di condizionamento da parte della consorteria mafiosa.
9.8. Solo questo è il motivo che l’appellante sottopone al giudice di secondo grado e lo stesso deve ritenersi infondato.
L’appello, pertanto, va respinto
».

Daniele Majori – Avvocato e consulente aziendale

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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