La tutela di beni di interesse storico, archeologico o artistico può essere astrattamente perseguita dal Ministero per i beni e le attività culturali sia con il ricorso al cd. vincolo indiretto ex art. 45 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, sia mediante il piano paesaggistico di cui all’art. 143 dello stesso d.lgs. cit.: infatti, nessuna norma, di qualsiasi natura, vincola la scelta dello strumento di tutela alla titolarità del bene sul quale quel vincolo va ad incidere, né trova alcun fondamento normativo l’affermazione secondo cui il vincolo indiretto può essere imposto solo su beni che non coinvolgano una pluralità di interessi, mentre sarebbe indispensabile la scelta pianificatoria quando i beni siano già destinati a diverse utilizzazioni pubbliche.

(Consiglio di Stato, sez. VI, 20 ottobre 2014, n. 5163)

«La sentenza qui impugnata afferma preliminarmente che “in linea di principio, la Sezione ritiene di non poter condividere l’orientamento giurisprudenziale che ha limitato l’utilizzo del c.d. vincolo indiretto, oggi previsto dall’art. 45 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) alle esigenze di tutela relative ad aree circoscritte, dovendo la tutela di porzioni più ampie del territorio passare attraverso il diverso strumento costituito dalla tutela paesaggistica: «solo aree territoriali circoscritte possono essere incise mediante il ricorso al c.d. vincolo indiretto. In ogni altro caso, la composizione degli interessi, pubblici e privati, che coesistono in un determinato contesto territoriale con quello storico-artistico testimoniato dall’immobile oggetto di fruizione deve essere realizzata mediante il ricorso alla strumentazione di piano. Essa solo è in grado di assicurare la presenza e la partecipazione dei titolari istituzionali degli interessi altrui, che debbono essere appurati nel corso della procedura che sfocia nell’atto finale di programmazione territoriale. A sua volta l’esercizio del potere impositivo del vincolo indiretto è evidentemente del tutto precluso se la disciplina del territorio è già stata adottata» (Consiglio Stato, sez. VI, 29 aprile 2008, n. 1939).
La problematica dell’estensione della tutela c.d. indiretta del bene storico-artistico non è, infatti, questione che possa essere risolta in termini puramente quantitativi (come nell’impostazione della problematica proposta dalla citata sentenza del Consiglio di Stato), dovendo, al contrario, essere valutata caso per caso, in ragione delle caratteristiche proprie del bene da tutelare, della sua importanza storico-artistica e delle caratteristiche dei luoghi.
Un bene storico-artistico caratterizzato da una particolare importanza e da un contesto caratterizzato dalla scarsa presenza di edificazioni ben potrebbe, infatti, essere assistito da un vincolo indiretto ex 45 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 anche di notevole estensione in un contesto in cui appaia indiscutibile, in termini fattuali, l’effettiva rispondenza del vincolo ad effettive esigenze di tutela e/o alla necessità di preservare le «condizioni di ambiente e di decoro» dell’area circostante il bene tutelato.
Appare però del tutto ovvio come il detto potere di imposizione debba essere esercitato in maniera rispettosa degli ordinari canoni di legittimità amministrativa, cioè nell’equilibrata considerazione dell’interesse pubblico insito nel rilievo storico artistico del bene e degli interessi dei proprietari sui quali il vincolo indiretto viene ad incidere» (T.A.R. Puglia, sezione staccata di Lecce, sezione I, 9 settembre 2011, n. 1581)”.
4. La sentenza impugnata perviene poi all’accoglimento del ricorso perché “nella vicenda controversa, appare immediatamente evidente come l’area vincolata sia caratterizzata dalla presenza di una tale quantità di interessi (in primo luogo, legati alla portualità mercantile, turistica e militare, ma in buona sostanza, incidenti sull’intera vita sociale ed economica della cittadina) che, oltre a non essere stati in alcun modo considerati nelle valutazioni prodromiche all’imposizione del vincolo, non possono trovare, ancora più in radice, adeguata considerazione nel meccanismo di imposizione del c.d. vincolo indiretto previsto dall’art. 45 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (che, per effetto della sua stessa origine storica, non può assicurare adeguata considerazione ad interessi diversi da quelli riportabili alla “ristretta” logica proprietaria), ma che, al contrario, possono trovare valutazione e composizione attraverso il ricorso al diverso strumento del piano paesaggistico”.
5. Propone ricorso in appello il Ministero per i beni ambientali e le attività culturali affermando che “il dictum del tribunale amministrativo pugliese finisce così, seppure implicitamente, per offrire un’interpretazione davvero singolare delle disposizioni del codice dei beni culturali perché l’operatività delle norme (articolo 45 e segg. del d.lgs. n. 42 del 2004) che, in determinati casi consentono al Ministero per i beni e le attività culturali di rafforzare la tutela di beni di interesse storico, archeologico o artistico mediante l’applicazione di vincolo indiretto su suoli (o immobili) siti nelle loro adiacenza, verrebbe a dipendere dalla rilevanza o meno di questi ultimi per lo svolgimento di altre attività. Infatti solo nella seconda ipotesi e quindi sostanzialmente solo nel caso in cui il vincolo è destinato a determinare esclusivamente una limitazione delle possibilità di godimento del bene per il proprietario, il Ministero sarebbe legittimato alla sua apposizione.
Nel primo caso, al contrario, il Ministero per i beni l’attività culturali dovrebbe perseguire l’obiettivo cui è preordinato il vincolo indiretto nell’ambito della più ampia e complessa attività di programmazione dello sviluppo del territorio costituita secondo lo fino al tribunale amministrativo regionale pugliese dal piano paesistico”.
“La scelta operata dal legislatore è quella di privilegiare la tutela dei beni di interesse storico artistico ovvero archeologico anche mediante l’apposizione di vincoli sulle aree che si trovano nella loro immediate vincite vicinanze tutte le volte in cui limitazioni della possibilità di sfruttamento godimento di queste ultime si rendono necessari al fine di preservare l’integrità dei primi ovvero al fine di evitare che ne sia danneggiato la prospettiva la luce e/o il decoro.
Ciò si spiegano il particolare valore che si riconosce a tale categoria di beni, come si evince con estrema chiarezza dall’art. 9 della Costituzione.
Nel caso specifico, per l’appunto, il contestato vincolo mirava tutelare un complesso di monumenti d’incomparabile valore la tutela dei quali non poteva in alcun caso essere posto sullo stesso piano della tutela da accordare ad interessi di altra natura, pur di assoluto rilievo per il Comune standovene altre istituzioni”.
“Ove si volesse convenire con quanto teorizzato al tribunale amministrativo regionale pugliese nella sentenza appellata si dovrebbe, infatti, concludere che il Ministero non potrebbe in alcun modo vincolare, ai sensi dell’art. 45 del d.lgs. 42 del 2004 la zona marina antistante al celebre Castel dell’Ovo in Napoli ove una tale misura si rendesse a necessaria tutela del predetto monumento.
E che il dictum del tribunale amministrativo salentino risente in modo decisivo della non corretta percezione della valenza attribuita dal legislatore beni di interesse storico, artistico e archeologico e della tutela ad essi apprestata è testimoniato dall’affermazione secondo la quale lo strumento che il Ministero avrebbe dovuto utilizzare era il piano paesistico di cui all’art. 143 del d.lgs. 42 del 2004.
È ben noto lo strumento in questione mira a individuare le zone del territorio meno meritevoli di tutela sotto il profilo paesaggistico, e, a definire contenuti di quest’ultima. Orbene, come si ricava dalla definizione di paesaggio contenuta nell’art. 131 del citato d.lgs. n. 42 del 2004 (“Per paesaggio si intende il territorio espressivo d’identità, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni”) quest’ultimo non è in alcun modo assimilabile ai beni culturali e, più in particolare, ai beni di interesse storico, artistico e archeologico di cui si occupa la parte seconda del citato decreto legislativo”.

[…]

Il ricorso in appello del Ministero per i beni ambientali e le attività culturali merita accoglimento perché nessuna norma, di qualsiasi natura, vincola la scelta dello strumento di tutela (vincolo indiretto di cui all’art. 45 ovvero piano paesaggistico di all’art. 143 del d.lgs. cit.) alla titolarità del bene sul quale quel vincolo va ad incidere. Non trova alcun fondamento normativo l’affermazione secondo cui il vincolo indiretto può essere imposto solo su beni che non coinvolgano una pluralità di interessi, mentre è indispensabile la scelta pianificatoria quando i beni siano già destinati a diverse utilizzazioni pubbliche.
Il ricorso è fondato anche sotto diverso profilo.
L’Amministrazione appellante ha evidenziato di aver preferito l’adozione di un unico provvedimento, con il quale è stato posto contestualmente il vincolo a tutela di una pluralità di monumenti, piuttosto che emanare tanti decreti di vincolo indiretto a beneficio di ciascuno dei monumenti esistenti nella parte antica della cittadina di Otranto.
È indubbio che l’amministrazione aveva il potere di tutelare, ai sensi dell’art. 45 del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, singolarmente ciascun monumento.
Il Comune di Otranto, per ottenere l’annullamento del decreto, avrebbe dovuto dimostrare che il provvedimento unitario aveva un’incidenza maggiore, sull’interesse di cui si riteneva portatore, rispetto alla somma dei singoli provvedimenti eventualmente adottabili per ciascun monumento.
Ma un altro profilo non può non essere evidenziato.
Non rientra nell’ambito della giurisdizione di legittimità, in assenza di un parametro di riferimento, stabilire quando, in ragione dell’ampiezza del vincolo da imporre, debba scegliersi l’uno o l’altro strumento normativamente disciplinato dalle norme richiamate».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista in Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it