Se è vero che le autorizzazioni commerciali non possono essere limitate avendo quale parametro di riferimento la pretesa sufficienza degli esercizi esistenti, è altrettanto vero che la c.d. “urbanistica commerciale” può individuare altri elementi di limitazione, riferiti, ad esempio, all’essere determinate zone più o meno servite, ovvero alla presenza di monumenti di particolare significanza o di panorami, o bellezze d’insieme, che non si vogliono turbare con la presenza di strutture incongrue, o ancora all’inadeguatezza della rete viaria.

(Tar Friuli Venezia Giulia, sez. I, 21 luglio 2014, n. 393)

«Vanno richiamati sulla questione alcuni principi generali già enunciati nella fondamentale pronuncia di questo TAR n. 145 del 2011.
Innanzi tutto la Regione Autonoma F. V.G., a tenore dell’art. 4, comma 1, n. 8) del proprio Statuto ha, in materia di commercio, competenza legislativa primaria, che peraltro deve esercitare “in armonia con la Costituzione, con i principi generali dell’ordinamento giuridico della Repubblica, con le norme fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello Stato, nonché nel rispetto degli interessi nazionali e di quelli delle altre Regioni”.
Coerentemente l’art. 1 della L.r. 29/05, stabilisce che la Regione “disciplina il settore delle attività commerciali e della somministrazione di alimenti e bevande” nel rispetto dei principi di “libertà di impresa, libera circolazione delle merci, libera concorrenza e trasparenza del mercato” e della tutela dei consumatori.
3. Un problema giuridico che si pone è quello dell’immediata efficacia delle norme statali anche in ambito territoriale regionale, in specie delle Regioni a Statuto speciale, in particolare se dotate di potestà normativa primaria in materia di commercio e di norme proprie, in ipotesi contrastanti con le sopravvenute disposizioni nazionali.
La risposta non può che essere positiva ove le leggi statali sono state emesse in applicazione di principi e/o puntuali disposizioni comunitarie e specificamente riferite non alla “materia” del commercio, bensì a quella “trasversale” (secondo la definizione datane da Corte Costituzionale nella decisione n. 430/07, che ha già ritenuto costituzionalmente legittimo l’art. 3 del “decreto Bersani”. Sulla nozione cfr. anche: Corte Cost. n. 283/09; 401/07; 165/07 e 80/06) della “concorrenza”, che, a tenore del novellato art. 117, comma 2, lett. e) della Costituzione appartiene alla competenza esclusiva statale. Ciò significa, in pratica, che ogni disposizione regionale (antecedente o successiva) contrastante con i principi espressi dallo Stato è destinata a recedere rispetto alla norma statale, per il principio di elasticità dei poteri.
4. Inoltre, per quanto concerne la Regione Friuli – Venezia Giulia, merita sottolineare che lo stesso art. 1 della L.r. 29/05 stabilisce che essa esercita il proprio potere normativo “nel rispetto dei principi di “libertà di impresa, libera circolazione delle merci, libera concorrenza, trasparenza del mercato” e della tutela dei consumatori.
A ulteriore riprova della prevalenza della norma statale, merita ricordare che l’art. 3 della L. 248/06, ai suoi ultimi due commi precisa che “a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari statali di disciplina del settore della distribuzione commerciale incompatibili con le disposizioni di cui al comma 1” e che “le Regioni e gli Enti locali adeguano le proprie disposizioni legislative e regolamentari ai principi e alle disposizioni di cui al comma 1 entro il 1° gennaio 2007”. Trattandosi di norma promanante dalla potestà legislativa esclusiva dello Stato (ed attuativa di principi comunitari) all’evidenza essa si impone su tutte le Regioni, a Statuto ordinario e a Statuto speciale.
5. Fondamentale in materia la decisione del Consiglio di Stato n. 2808/09 (che il Collegio condivide), ove espressamene si precisa che, per risolvere il contrasto tra le norme di fonte diversa deve farsi applicazione proprio del principio di elasticità dei poteri, cui si è accennato, come scolpito nell’art.1 della L. 131/03 e, in particolare nel suo comma 2, che stabilisce che “le disposizioni normative statali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione regionale continuano ad applicarsi, in ciascuna Regione, fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali in materia ….. Le disposizioni normative regionali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione esclusiva statale continuano ad applicarsi fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni statali in materia, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale”.
6. Pertanto, una volta entrata in vigore una norma nazionale in materie riservate alla competenza esclusiva dello Stato (specie se applicativa di principi e norme comunitarie), essa è destinata a prevalere (immediatamente, ovvero dopo l’infruttuosa scadenza del termine di adeguamento), per così dire per “espansione”, sulle eventuali disposizioni regionali contrastanti.
7. Tuttavia, ciò non significa liberalizzazione assoluta o selvaggia.
Infatti, come correttamente ritenuto dal Consiglio di Stato nella citata decisione, “limitazioni all’apertura di nuovi esercizi commerciali sono astrattamente possibili purché non si fondino su quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle vendite, ossia, in altri termini, sull’apprezzamento autoritativo dell’adeguatezza dell’offerta alla presunta entità della domanda. I principi del Trattato e del nostro ordinamento costituzionale impongono che i poteri pubblici non interferiscano sul libero giuoco della concorrenza, astenendosi dallo stabilire inderogabilmente il numero massimo degli esercenti da autorizzare in una determinata area”.
8. La materia del commercio è assai articolata, ricomprende numerosi aspetti tra loro non omogenei e coinvolge una pluralità di interessi pubblici e privati che spetta ai pubblici poteri armoniosamente contemperare e comporre.
E se è ben vero che le autorizzazioni commerciali non possono essere limitate avendo quale parametro di riferimento la pretesa sufficienza degli esercizi esistenti, è altrettanto vero che la c.d. “urbanistica commerciale” può individuare altri elementi di limitazione, riferiti, ad esempio all’essere determinate zone più o meno servite (per intenderci: se non è più possibile vietare l’apertura tout-court di una adducendo l’esistenza di un contingente ovvero la sufficienza delle strutture commerciali esistenti nel Comune; può invece esserlo vietarla in una certa zona, se il Comune ha stabilito che tali attività vengano ubicate ove il servizio è maggiormente carente), ovvero alla presenza di monumenti di particolare significanza o di panorami, o bellezze d’insieme, che non si vogliono turbare con la presenza di strutture incongrue, o ancora all’inadeguatezza della rete viaria.
9. Tornando ora al caso in esame e alle questioni giuridiche di fondo che esso sottende, e come si evidenzierà meglio in seguito, il comune nella fattispecie in esame ha fatto applicazione dei citati principi comunitari di liberalizzazione delle attività commerciali, in relazione alle domande di autorizzazione e alle dichiarazioni di interesse di alcuni privati. In sostanza, il comune […] nell’ambito delle sue potestà pianificatorie in materia e tenendo altresì conto della disciplina urbanistica vigente, ha inteso inquadrare alcune singole autorizzazioni commerciali nel contesto più vasto della normativa nazionale e regionale e soprattutto dei principi europei, i quali come visto prevalgono anche sulla eventuale più restrittiva disciplina regionale».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista in Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it