Giustizia amministrativa, Processo amministrativo

Il Consiglio di Stato evidenzia come solo attraverso l’opposizione di terzo (nella fattispecie, proposta mediante intervento nel giudizio di appello ex artt. 108 e 109, co. 2, c.p.a.) possa sanarsi la contraddizione tra “cosa giudicata” in senso sostanziale – ex art. 2909 cod. civ., che tuttavia, come è noto, definisce e limita l’efficacia dell’accertamento contenuto in sentenza alle “parti” del giudizio – e posizione di colui che tale qualifica di parte non ha potuto incolpevolmente acquisire.

(Consiglio di Stato, sez. IV, 18 novembre 2013, n. 5451)

«Al fine di definire le effettive parti del giudizio di appello, così come risultante dalla disposta riunione dei ricorsi, ed anche al fine di poter conseguentemente vagliare le questioni preliminari da ciascuno proposte, il Collegio ritiene necessario esaminare innanzi tutto l’eccezione relativa alla ammissiblità dei ricorsi proposti dai funzionari [interventori], nell’ambito del giudizio di impugnazione della sentenza n. 6684/2011.
Il Collegio ritiene che il ricorso proposto dai funzionari citati sia ammissibile in generale (così come quello proposto per impugnare la sentenza n. 260/2011), e, in particolare, che lo stesso sia ammissibile nell’ambito del secondo giudizio di appello (in tal modo rigettando la relativa eccezione), posto che sussiste un interesse dei medesimi in ordine alla presente pronuncia.
Occorre ricordare che i ricorsi sono stati proposti ai sensi degli artt. 108 e 109, co. 2, Cpa:
– il primo disciplina, in generale, il rimedio dell’opposizione di terzo, affermando (comma 1): “Un terzo può fare opposizione contro una sentenza del Tribunale amministrativo regionale o del Consiglio di Stato pronunciata tra altri soggetti, ancorché passata in giudicato, quando pregiudica i suoi diritti o interessi legittimi”;
– il secondo (co. 2, primo periodo), prevede che “se è proposto appello contro la sentenza di primo grado, il terzo deve introdurre la domanda di cui all’art. 108 intervenendo nel giudizio di appello”.
Orbene, il Codice del processo amministrativo recepisce, quindi – pur con i dovuti adattamenti necessitati dal diverso contesto sostanziale (la presenza nel giudizio amministrativo anche della posizione di interesse legittimo) e processuale – le due classiche figure di opposizione di terzo, disciplinate dall’art. 404 cod. proc. civ., e cioè l’opposizione di terzo ordinaria (primo comma) e l’opposizione di terzo revocatoria (secondo comma).
Sul punto, la relazione illustrativa del Codice precisa che si è intesa superare “la giurisprudenza del giudice amministrativo che, in carenza di una disciplina dell’opposizione di terzo, ammetteva l’appello anche di chi non fosse stato parte del giudizio di primo grado”.
Come è noto, l’estensione al giudizio amministrativo dell’opposizione di terzo discende dalla sentenza 17 maggio 1995 n. 177 della Corte Costituzionale, con la quale venne dichiarata l’illegittimità costituzionale degli artt. 28 e 36 della legge n. 1034/1971, nella parte in cui gli stessi non prevedevano l’opposizione di terzo ordinaria tra i mezzi di impugnazione esperibili avverso le sentenze del Consiglio di Stato e dei Tribunali amministrativi regionali.
Secondo la Corte costituzionale, “l’esigenza del rimedio è . . . desunta dalla constatazione della possibilità che – nonostante la regola generale, dettata dall’art. 2909 del codice civile, dell’inefficacia della sentenza nei confronti di soggetti diversi dalle parti del processo a conclusione del quale essa sia stata pronunciata – si presentino casi in cui, per effetto della cosa giudicata, venga a determinarsi una obbiettiva incompatibilità fra la situazione giuridica definita dalla sentenza e quella di cui sia titolare un soggetto terzo rispetto ai destinatari della stessa. Il mezzo di impugnazione di cui si tratta trae perciò ispirazione da tale evenienza e consente a coloro che non sono stati coinvolti nel processo di far valere le loro ragioni, infrangendo lo schermo del giudicato per rimuovere il pregiudizio che da esso possa loro derivare. Ciò sia nel caso che la situazione vantata dall’opponente ed incompatibile con quella affermata dal giudicato venga considerata dal diritto sostanziale prevalente rispetto a quest’ultima, sia nel caso che la sentenza cui ci si oppone risulti . . . pronunciata senza il rispetto di regole processuali.”.
La Corte evidenzia due distinte situazioni:
– il caso “in cui un controinteressato, parte necessaria, sia stato pretermesso e non abbia potuto far valere le sue ragioni”;
– il caso di soggetti diversi dai destinatari in senso formale della sentenza, posto che vi sono casi in cui “l’azione amministrativa, direttamente o di riflesso, coinvolge per sua natura una pluralità di soggetti che non sempre sono ritenuti parte necessaria nelle controversie oggetto del giudizio”; e poiché il processo amministrativo, “come attualmente configurato, si svolge normalmente tra i soggetti interessati dall’atto impugnato, è possibile che la sentenza che lo conclude possa poi dar luogo, per la sua attuazione, ad altri procedimenti interferenti su rapporti facenti capo a soggetti che non dovevano o, in alcuni casi, addirittura non potevano partecipare al processo e dunque diversi dai destinatari in senso formale della sentenza medesima.”.
La giurisprudenza amministrativa ha successivamente approfondito le indicazioni della Corte costituzionale, precisando (Cons. Stato, Ad. Plen., 11 gennaio 2007 n. 2), che “la legittimazione a proporre la opposizione di terzo, nei confronti della decisione amministrativa resa tra altri soggetti, va riconosciuta: a) ai controinteressati pretermessi; b) ai controinteressati sopravvenuti (beneficiari di un atto consequenziale, quando una sentenza abbia annullato un provvedimento presupposto all’esito di un giudizio cui siano rimasti estranei); c) ai controinteressati non facilmente identificabili; d) in generale ai terzi titolari di una situazione giuridica autonoma ed incompatibile, rispetto a quella riferibile alla parte risultata vittoriosa per effetto della sentenza oggetto di opposizione.”, specificandosi altresì che “non sono legittimati i titolari di una situazione giuridica derivata ovvero i soggetti interessati solo di riflesso (ad es. soggetti legati da rapporti contrattuali con i legittimati all’impugnazione) (in senso conf. Cons Stato, sez. VI, 29 gennaio 2008 n. 230).
In particolare, la posizione del ricorrente in opposizione è tutelata dall’ordinamento giuridico (in quanto fondata su norma di legge e/o regolamento, ovvero su diverso provvedimento amministrativo assistito da presunzione di legittimità) e si caratterizza per un contenuto (il bene che forma oggetto della posizione giuridica, argomentando dall’art. 810 cod. civ.) assolutamente in contrasto con la sentenza pronunciata e che risulta da questa pregiudicato, senza che il titolare abbia avuto la possibilità di agire in giudizio avverso le parti costituite.
Ne consegue che solo attraverso l’opposizione di terzo può sanarsi la contraddizione tra “cosa giudicata” in senso sostanziale (ex art. 2909 cod. civ.), che tuttavia, come è noto, definisce e limita l’efficacia dell’accertamento contenuto in sentenza alle “parti” del giudizio, e posizione di colui che tale qualifica di parte non ha potuto incolpevolmente acquisire, risolvendosi così quella “incompatibilità fra la situazione giuridica definita dalla sentenza e quella di cui sia titolare un soggetto terzo rispetto ai destinatari della stessa”, già rilevata dalla Corte costituzionale.
Questa situazione, unitamente a quella del soggetto titolare di posizione giuridica fondata su provvedimento amministrativo consequenziale a quello impugnato (situazione, quest’ultima, che può essere ricostruita anche come una specie della precedente), è proprio ciò che più caratterizza il processo amministrativo (nella sua specifica veste di giudizio impugnatorio), rispetto al processo civile, potendosi cioè avere – proprio per la tipicità del giudizio, ma soprattutto per la presunzione di legittimità che assiste i provvedimenti amministrativi, ancorché oggetto di impugnazione e che consente l’ulteriore attività amministrativa – l’insorgenza di posizioni giuridiche successivamente al giudizio instaurato, e quindi possibili legittimazioni ad opposizione di terzo derivanti, non già dal mancato rispetto del principio del contraddittorio, bensì dalla sopravvenienza di nuovi atti fondativi di posizioni giuridiche.
Alla luce di quanto esposto:
– per un verso, appare del tutto normale la possibilità che, a fronte della sussistenza di legittimazione ed interesse ad agire in opposizione, i soggetti per i quali tali condizioni sussistono, ben possono non avere posizione di controinteressati nel giudizio conclusosi con la sentenza avverso la quale ora essi esperiscono il rimedio impugnatorio straordinario;
– per altro verso, appare del tutto evidente la sussistenza di legittimazione ed interesse ad agire dei soggetti che hanno proposto opposizione di terzo nella presente sede, per il tramite di intervento nel giudizio di appello già instaurato. Si tratta di funzionari già destinatari di conferimento di incarico dirigenziale, ancorché privi della relativa qualifica, che vedrebbero frustrata ogni ulteriore possibilità di conferimento per intervenuto annullamento della deliberazione di modifica della norma regolamentare.
D’altra parte (e ad abundantiam), anche prima del riconoscimento dell’opposizione di terzo nel giudizio amministrativo, si è affermato che la legittimazione ad appellare le sentenze del giudice amministrativo di primo grado spetta anche a soggetti che, pur non essendo controinteressati in senso proprio, in quanto non direttamente contemplati dall’atto, o comunque da esso non facilmente identificabili, sono tuttavia portatori di una situazione di vantaggio in ordine ad un bene della vita, dipendente dal potere amministrativo esercitato, ma dotato di autonomia (Cons. Stato, Sez. V, 11 aprile 1990 n. 372).
Da quanto esposto consegue che non può trovare accoglimento l’eccezione proposta dagli interventori ad opponendum, ed occorre affermare la sussistenza della legittimazione ed interesse ad agire, in entrambi i giudizi di appello in cui – ex art. 109, co. 2 Cpa – ciò è avvenuto, in capo ai ricorrenti
[…]».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista – Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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