Atto amministrativo, Conferenza di servizi, Procedimento amministrativo, V.I.A.

Il comma 9 dell’art. 14-ter l. n. 241/1990 (che configurava l’atto finale del procedimento come un provvedimento necessariamente conforme alla determinazione di conclusione della conferenza di servizi cui al comma 6-bis) è stato abrogato dal d.l. n.78/2010, di talché la determinazione finale rappresenta il momento terminale della conferenza e assume, in conseguenza, valenza provvedimentale e autonoma potenzialità lesiva di posizioni giuridiche soggettive ed è suscettibile, quindi, di immediata impugnazione.

(Tar Calabria, Catanzaro, sez. I, 25 luglio 2013, n. 837)

«La problematica attiene all’ammissibilità del ricorso per motivi aggiunti, che è teso ad impugnare il verbale della seduta conclusiva della conferenza di servizi, volta ad acquisire gli atti di assenso da parte delle amministrazioni cui è affidata la cura dei vari interessi coinvolti dalla costruzione dell’opera in questione.
L’art. 14 ter della legge n. 241/1990, al comma 6 bis prevede che “All’esito dei lavori della conferenza, e in ogni caso scaduto il termine di cui ai commi 3 e 4, l’amministrazione procedente, in caso di VIA statale, può adire direttamente il Consiglio dei Ministri ai sensi dell’articolo 26, comma 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152; in tutti gli altri casi, valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede, adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento che sostituisce a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti, alla predetta conferenza…”.
Risulta dalla norma ora richiamate che all’esito della conferenza di servizi l’amministrazione procedente – nel caso di specie il Comune
[…] – deve adottare una determinazione motivata sulla base delle posizioni prevalenti espresse in seno alla conferenza di servizi, che sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso di competenza delle amministrazioni partecipanti ovvero invitate a partecipare ma risultate assenti.
Si è detto che il 3 gennaio 2012 ha avuto luogo la seduta conclusiva della conferenza di servizi per l’approvazione del progetto definitivo dei lavori di realizzazione del porto turistico e che il relativo verbale è stato impugnato
[dall’associazione ricorrente], mediante ricorso per motivi aggiunti.
Il problema che si pone è se il verbale della seduta conclusiva della conferenza di servizi possa costituire oggetto di impugnazione ovvero se il gravame debba essere necessariamente diretto avverso la successiva determinazione, assunta con atto in data 22 maggio 2012, pubblicato ai sensi del comma 10 dell’art. 14 ter della legge n. 241/1990.
L’associazione ricorrente, nella memoria depositata ai sensi dell’art. 73, 3° comma, c.p.a., ha evidenziato che il carattere meramente endoprocedimentale del verbale della conferenza di servizi deve essere negato a seguito dell’abrogazione del comma 9 dell’art. 14 ter, che prevedeva l’adozione di un provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva, dando luogo ad una struttura dicotomica dell’istituto della conferenza di servizi.
In sostanza, secondo l’associazione ricorrente, essendo venuta meno la necessità di adottare un provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva, l’impugnazione dovrebbe essere diretta avverso il verbale conclusivo, che avrebbe perso il carattere endoprocedimentale.
Osserva il Collegio che la conferenza di servizi in precedenza era caratterizzata da una struttura “dicotomica”, in quanto la fase conclusiva era articolata in due fasi: una prima, consistente nella determinazione conclusiva della conferenza e una seconda coincidente con l’adozione del provvedimento finale da parte dell’autorità procedente.
La giurisprudenza si è pronunciata in diverse occasioni sul rapporto tra la prima e la seconda fase, con riferimento, in particolare, al quesito se riconoscere valenza lesiva già all’atto conclusivo della prima fase, con conseguente onere di immediata impugnazione o se collegare tale effetto solo al provvedimento finale.
Nel periodo precedente all’entrata in vigore della legge 11 febbraio 2005 n. 15 e in base all’assetto delineato dalla legge sul procedimento amministrativo, nel testo novellato dalla legge 24 gennaio 2000 n. 340, si era affermato il carattere immediatamente lesivo della determinazione conclusiva della conferenza di servizi. Questo sulla base del disposto del comma 2 dell’art. 14 quater della legge n. 241/90 che, nel disciplinare l’ipotesi del dissenso espresso in sede di conferenza, prevedeva espressamente che la determinazione conclusiva avesse un carattere immediatamente esecutivo, nonché del disposto del comma 7 dell’art. 14 ter della stessa legge, secondo cui la determinazione conclusiva della conferenza era immediatamente impugnabile da parte dell’amministrazione dissenziente.
Con l’entrata in vigore della legge n. 15/2005, il quadro normativo è risultato profondamente modificato e la giurisprudenza ha dovuto prendere atto di significative novità. Innanzi tutto, l’esplicita abrogazione della previsione normativa di cui al comma 2 dell’art. 14 quater della legge n. 241/90, concernente il carattere immediatamente esecutivo della determinazione conclusiva dei lavori della conferenza. Tale abrogazione sarebbe significativa di “una piana voluntas legis volta al superamento del carattere di autonoma impugnabilità della suddetta determinazione” (Cons. St., sez. VI, 11 novembre 2008, n. 5620). Altro elemento rilevante l’abrogazione della previsione che consentiva alle amministrazioni dissenzienti di impugnare direttamente e immediatamente la determinazione conclusiva della conferenza di servizi (comma 7 dell’art. 14 ter). Infine, soprattutto, il nuovo comma 9 dell’art. 14 ter, che rimetteva all’amministrazione procedente il compito di emettere un provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva di cui al comma 6 bis dello stesso articolo, nel quale essa doveva tenere conto delle posizioni prevalenti, e non quantitativamente maggioritarie, espresse in sede di conferenza di servizi.
Alla luce della modifica introdotta a livello normativo il provvedimento finale è stato considerato come espressione di un autonomo potere rimesso all’autorità procedente, non legato da un nesso di presupposizione/consequenzialità automatica con le determinazioni della conferenza e, quindi, non soggetto ad un effetto caducatorio automatico derivante dall’eventuale invalidità delle determinazioni assunte in sede di conferenza (Cons. St., sez. VI, 31 gennaio 2011222 n. 712).
Da qui la configurazione di una struttura dicotomica dell’istituto in questione, per la quale il provvedimento finale non assume una valenza meramente riepilogativa e dichiarativa delle determinazioni assunte in sede di conferenza, ma costituisce autonomo momento costitutivo delle determinazioni conclusive del procedimento.
La giurisprudenza ha ritenuto che il legislatore, nel delineare la struttura bifasica cui si è fatto riferimento, ha inteso far sì che, all’esito dei lavori, debba sopraggiungere pur sempre un provvedimento conclusivo di competenza dell’autorità procedente, destinato ad assumere una valenza esoprocedimentale ed esterna, nonché un effetto determinativo della fattispecie e incidente sulle situazioni degli interessati.
Il tessuto normativo ha subito ulteriori modifiche a seguito delle modificazioni introdotte in materia dall’art. 49 del d.l. 31 maggio 2010 n. 78, convertito con modificazioni in legge 30 luglio 2010 n. 122.
Il comma 9 dell’art. 14 ter, come si è detto, configurava l’atto finale del procedimento come un provvedimento necessariamente conforme alla determinazione di conclusione della conferenza di cui al comma 6 bis..
Tale comma è stato abrogato dal d.l. n.78/2010, di talché la determinazione finale rappresenta il momento terminale della conferenza e assume, in conseguenza, valenza provvedimentale e autonoma potenzialità lesiva di posizioni giuridiche soggettive ed è suscettibile, quindi, di immediata impugnazione. Tanto è vero che il comma 6 bis dell’art. 14 ter, nel testo riformulato, assegna ora alla determinazione motivata di conclusione del procedimento il ruolo di sostituire, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti.
È alla luce di tale quadro normativo che va valutata la problematica affrontata in questa sede, attinente al ruolo da assegnare alla determinazione n. 27/LP del 22 maggio 2012 del Responsabile del Servizio Lavori Pubblici del Comune
[…] e alla necessità di impugnare tale atto in luogo del verbale della seduta conclusiva della conferenza di servizi, gravata dall’associazione ricorrente con motivi aggiunti.
Ritiene il Collegio che la configurazione di tale determinazione quale unico atto aggredibile in sede giudiziaria implicherebbe un sostanziale ritorno ad una struttura bifasica del modulo procedimentale in questione, che risulterebbe, tuttavia, in contrasto con l’attuale assetto normativo quale delineato dalle modifiche intervenute nel 2010, che, con l’abrogazione del comma 9 dell’art. 14 ter, ha esplicitamente escluso un’autonoma fattispecie provvedimentale successiva alla conclusione della conferenza di servizi.
Pur dovendosi rilevare uno scarso coordinamento fra norme quali risultanti a seguito della novella del 2010, che determina, indubbiamente, non pochi dubbi a livello interpretativo, la conclusione cui sembra potersi giungere è che la determinazione in questione ha una funzione meramente riepilogativa dell’andamento del procedimento relativo all’approvazione del progetto definitivo ed è finalizzata essenzialmente alla pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione e sugli organi di stampa, così come previsto dal comma 10 dell’art. 14 ter.
Che le cose stiano in questi termini è confermato dal fatto che già nel verbale della conferenza di servizi, impugnato con motivi aggiunti, si specifica che alla luce dei pareri espressi si chiude favorevolmente la conferenza di servizi e si approva il progetto definitivo del porto turistico. D’altra parte, la determina n. 27 del 22 maggio 2012, come sottolinea l’associazione ricorrente, si limita ad effettuare una ricostruzione del procedimento e a dare atto della necessità di procedere alle forme di pubblicazione previste dalla legge.
Il Collegio, pertanto, ritiene che l’atto oggetto di impugnazione con motivi aggiunti possa assumere il ruolo di elemento determinativo della fattispecie, incidente sulle situazioni giuridiche degli interessati
».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista – Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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