Ambiente, Procedimento amministrativo

Sul principio di irretroattività della legge e sul suo corollario “tempus regit actum” (nella fattispecie, in materia di disciplina applicabile all’autorizzazione alle emissioni in atmosfera a seguito di silenzio assenso ai sensi dell’art. 272, comma 3 d.lgs. n. 152/2006, nel testo vigente anteriormente alle modifiche di cui all’art. 3, comma 6 d.lgs. n. 128/2010).

(Consiglio di Stato, sez. V, 11 aprile 2013, n. 1973)

«Va premesso che il principio di irretroattività della legge, codificato dall’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, deve essere inteso come direttiva per il legislatore, il quale può derogarvi, con esclusione per i rapporti precedentemente sorti e già esauriti, cioè con il limite dei c.d. fatti compiuti.
Costituisce quindi corollario del principio di irretroattività della legge che, quando questa sopravviene in un procedimento non concluso al momento della sua entrata in vigore, la relativa fase debba dalla stessa essere regolata.
Ogni deroga al principio della irretroattività della legge, nel senso di determinare l’applicazione della nuova disposizione anche al passato, deve risultare chiaramente dal suo contenuto, il quale deve enunciare la volontà del legislatore di imporre effetti retroattivi alla nuova norma, escludendone ogni altra.
Solo una norma di mera interpretazione autentica di una precedente, che non ne innovi il contenuto normativo ma si limiti ad esplicitarne e chiarirne una delle possibili interpretazioni, può applicarsi al passato senza che possa configurarsi (Consiglio di Stato, ad. plen., 4 maggio 2012, n. 9) né la lesione di un legittimo affidamento né la violazione del principio di irretroattività e di certezza del diritto.
Tanto premesso va rilevato che il testo dell’art. 272, comma 3, del d. lgs. n. 152/2006, nella versione anteriore alla modifica legislativa di cui al d. lgs. n. 128/2010, nella vigenza del quale era stata rilasciata alla appellante la autorizzazione alle emissioni in atmosfera a seguito di silenzio assenso, era il seguente: “… L’autorizzazione generale stabilisce i requisiti della domanda di adesione e può prevedere, per gli impianti e le attività di cui alla parte II dell’Allegato IV alla parte quinta del presente decreto, appositi modelli semplificati di domanda, nei quali le quantità e le qualità delle emissioni sono deducibili dalle quantità di materie prime ed ausiliarie utilizzate. L’autorità competente procede, ogni quindici anni, al rinnovo delle autorizzazioni generali adottate ai sensi del presente articolo. Per le autorizzazioni generali rilasciate ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 21 luglio 1989 e del decreto del Presidente della Repubblica 25 luglio 1991, il primo rinnovo é effettuato entro quindici anni dalla data di entrata in vigore della parte quinta del presente decreto oppure, se tali autorizzazioni non sono conformi alle disposizioni del presente titolo, entro un anno dalla stessa data. ….”.
L’art. 272, comma 3, del d. lgs. n. 152/2006, come sostituito dall’articolo 3, comma 6, del d.lgs. n.128/2010, stabilisce che “… Resta fermo l’obbligo di sottoporre lo stabilimento all’autorizzazione di cui all’articolo 269 in caso di modifiche per effetto delle quali lo stabilimento non sia più conforme alle previsioni dell’autorizzazione generale. L’autorizzazione generale si applica a chi vi ha aderito, anche se sostituita da successive autorizzazioni generali, per un periodo pari ai dieci anni successivi all’adesione…. L’autorità competente procede, almeno ogni dieci anni, al rinnovo delle autorizzazioni generali adottate ai sensi del presente articolo…”.
La appellante aveva chiesto in data 21.4.2008 di aderire alla autorizzazione a carattere generale n. 5200/EM, emessa ai sensi dell’art. 272, commi 2 e 3, del d. lgs. n. 152/2006 dalla Provincia
[…] il 24.10.2006, in quanto rientrante nella tipologia e soglia di consumo stabilita al punto 7 dell’allegato 2 della autorizzazione suddetta; sulla domanda si è formato il silenzio assenso.
In base a quanto stabilito dal comma 3 dell’art. 272 del d. lgs. n. 152/2006 nella versione all’epoca vigente ed a quanto stabilito all’art. 8 di detta autorizzazione questa sarebbe scaduta dopo quindici anni dalla emissione.
L’art. 3, comma 6, del d.lgs. n. 128/2010 ha quindi apportato modifiche a detto comma 3 dell’art. 272 citato, stabilendo che l’autorizzazione generale si applica a chi vi ha aderito, anche se sostituita da successive autorizzazioni generali, per un periodo pari ai dieci anni successivi all’adesione.
Ciò nondimeno la Provincia
[…] ha contestato alla appellata, con la impugnata diffida del 7.10.2011, il mancato rispetto del limite di consumo stabilito con la autorizzazione generale n. 6204/EM del 30.6.2011, di revoca della precedente a seguito della entrata in vigore del nuovo d. lgs.; in precedenza aveva emesso l’autorizzazione del 30.6.2011, con cui, all’art. 7, è stato stabilito che le ditte che avevano precedentemente comunicato l’adesione alla autorizzazione a carattere generale n. 5200/EM erano da ritenersi autorizzate in base a questa nuova autorizzazione, senza obbligo di presentazione di nuova richiesta.
Ritiene la Sezione pienamente condivisibili le censure della parte appellante circa la illegittimità della pretesa di applicare retroattivamente le disposizioni di cui alla nuova versione di detto comma 3, pur avendo tale disposizione chiaramente stabilito che l’autorizzazione alla quale la ditta aveva aderito (cioè la 5200/EM del 24.10.2006) si applicava ancora per dieci anni anche se sostituita, come nel caso che occupa, da successiva autorizzazione generale (cioè la 6204/EM del 30.6.2011).
Ciò in quanto, come in premessa evidenziato, solo al procedimento non concluso al momento della entrata in vigore di una nuova normativa regolante la fattispecie questa è applicabile, non essendo enunciata nell’articolo 3, comma 6, del d.lgs. n.128/2010 la volontà del legislatore di imporre effetti retroattivi alla nuova regolamentazione prevista dal novellato comma 3 dell’art. 272 del d. lgs. n. 152/2006.
Peraltro non può intendersi nel senso che le nuove disposizioni prevedano espressamente la possibilità di sostituire le autorizzazioni generali prima della loro scadenza, quella contenuta nel comma 2 di detto art. 272 nella versione novellata, laddove stabilisce che “In caso di mancata adozione dell’autorizzazione generale, nel termine prescritto, la stessa è rilasciata con apposito decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e i gestori degli stabilimenti interessati comunicano ad altra autorità da questa delegata; è fatto salvo il potere di tale autorità di adottare successivamente nuove autorizzazioni di carattere generale, l’adesione obbligatoria alle quali comporta, per il soggetto interessato, la decadenza di quella adottata dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio”, atteso che, come dedotto con il ricorso in appello, essa è da ritenersi norma speciale, quindi di stretta interpretazione e non applicabile a fattispecie diverse da quella disciplinata da detta norma, di mancata adozione di detta autorizzazione nel prescritto termine.
4.- L’appello deve essere conclusivamente accolto e, per l’effetto, in riforma della prima decisione, va accolto il ricorso introduttivo del giudizio e vanno annullati i provvedimenti con esso impugnati
».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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