Non esiste alcun profilo astrattamente ostativo alla proponibilità dell’azione ex art. 31 c.p.a. rispetto al procedimento per l’emanazione di atti generali, pianificatori e normativi, ferma restando la necessità di verificare, in concreto, la sussistenza della legittimazione attiva in capo al ricorrente.

(Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, 19 aprile 2012, n. 396)

«In primo luogo, è lo stesso dato normativo a smentire che l’art. 2 (il cui comma 8, anche nel testo vigente all’epoca della vicenda in esame, consente il ricorso all’azione ex art. 31 c.p.a., già art. 21-bis legge 6 dicembre 1971, n. 1034) non sia applicabile al procedimento di formazione degli atti generali, pianificatori o regolamentari.
Infatti, l’art. 13 della cit. legge n. 241/1990, che espressamente concerne la disciplina applicabile agli “atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione” – stabilendo che per essi, in quanto non si applichino alcune parti della legge cit., “restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione” – esclude per i procedimenti diretti alla emanazione dei suddetti atti unicamente l’applicazione delle “disposizioni contenute nel presente capo”, ossia il Capo III della stessa legge (artt. da 7 a 13).
A contrario, dunque, detto art. 13 conferma che le disposizioni degli altri capi della legge – e, in particolare, per quanto qui rileva quelle del Capo I, tra cui è compreso l’art. 2 – si applicano anche ai procedimenti destinati a sfociare nell’emanazione degli atti normativi.
[…] La più consapevole giurisprudenza – anche tra quella citata dalla sentenza appellata – è orientata non già nel senso che gli atti normativi, pianificatori e generali non siano sollecitabili mediante il ricorso al rimedio processuale del silenzio-rifiuto, bensì segue il ben diverso e condivisibile criterio che, rispetto a tali atti, occorra svolgere un’attenta verifica della legittimazione attiva in capo al ricorrente.
Proprio in quanto si tratta di atti destinati a produrre effetti nei confronti dell’intera collettività – ciò dicesi, in particolare, per gli atti normativi; per quelli generali, che hanno destinatari determinabili sia pure solo a posteriori, il discorso sarebbe invece alquanto diverso, mentre per quelli pianificatori, che partecipano parzialmente alla natura dell’uno e dell’altro di detti generi, la situazione si pone in termini intermedi tra i due – generalmente si esclude che in capo a ciascun consociato, soltanto in quanto tale, si possa riconoscere una situazione giuridica soggettiva tale da legittimarlo all’impugnazione del silenzio, adeguatamente qualificata e differenziata da quella della generalità dei cittadini (ossia, in altri termini, un “interesse legittimo”); e si ritiene, dunque, che – proprio per non trasformare, rispetto a detti atti, quella sul silenzio in un’azione popolare (che, contrastando con la natura soggettiva della nostra giurisdizione amministrativa, può ammettersi nei soli casi espressamente previsti dalla legge) – occorra ricercare ulteriori requisiti legittimanti (appunto in termini di qualificata differenziazione dell’interesse sottostante all’impugnazione) cui ancorare, in detti ambiti, la legittimazione attiva del ricorrente (cfr. C.d.S., IV, 7 luglio 2009, n. 4351, che peraltro è giunta a conclusioni opposte, ma in relazione a diversa situazione).
Sicché, in ultima analisi, tutto sta a verificare la legittimazione attiva del ricorrente, rispetto all’impugnazione del silenzio serbato nel procedimento per l’emanazione del singolo atto normativo, generale o pianificatorio; dovendo però prescindersi da generiche affermazioni di inammissibilità dell’impugnazione del silenzio rispetto a tali atti che, cercando di semplificarli, in realtà obliterano i termini della questione».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista in Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it