Le stringenti condizioni di ammissibilità del ricorso cumulativo nel processo amministrativo non sono imposte dalla lettera dell’art. 32 c.p.a. ma discendono dalla natura impugnatoria del giudizio amministrativo di legittimità, sicché esse non si applicano quando la controversia abbia ad oggetto diritti soggettivi, come nell’ambito della giurisdizione esclusiva o nel caso dell’azione di ottemperanza per l’attuazione di sentenze passate in giudicato e di altri provvedimenti ad esse equiparati del giudice ordinario, potendo quest’ultima azione essere proposta in un unico giudizio, ai sensi dell’art. 112, comma 2, lett. c), c.p.a., quando attinente a pretese creditorie azionate da un unico soggetto creditore nei confronti della medesima amministrazione debitrice, anche se fondate su diversi titoli giudiziali.

(Consiglio di Stato, sez. V, 7 novembre 2023, n. 9584)

«L’art. 32 c.p.a. consente, in linea di principio ed in generale, il cumulo delle domande proposte in via principale o incidentale, purché le domande siano “connesse”.
4.1. La disposizione viene comunemente interpretata in linea con la giurisprudenza formatasi prima dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, con riferimento al ricorso proposto contro una pluralità di provvedimenti (c.d. ricorso cumulativo).
Secondo tale giurisprudenza il ricorso cumulativo è ammissibile, in via eccezionale, quando via sia connessione oggettiva, procedimentale o sostanziale (cfr. Cons. Stato, VI, 5 giugno 2001, n. 3015). Analogamente, la giurisprudenza formatasi nel vigore del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 afferma la regola secondo cui il ricorso deve essere diretto contro un unico provvedimento, a meno che tra gli atti esista una connessione procedimentale o funzionale tale da giustificare un unico processo.
In particolare, la regola generale dell’impugnabilità, con un ricorso, di un solo provvedimento può essere derogata nelle sole ipotesi in cui la cognizione, nel medesimo giudizio, della legittimità di più provvedimenti sia imposta dall’esigenza di concentrare in un’unica delibazione l’apprezzamento della correttezza dell’azione amministrativa oggetto del gravame, quando questa viene censurata nella sua complessità funzionale e, soprattutto, per profili che ne inficiano in radice la regolarità e che interessano trasversalmente le diverse, ma connesse, sequenze di atti (Cons. Stato, sez. V, 22 gennaio 2020, n. 526), di regola collocate in un unico procedimento amministrativo, sia pure inteso in un’accezione lata (cfr. Cons. Stato, III, 20 ottobre 2021, n. 7045).
In definitiva, è ammesso il ricorso cumulativo in caso di connessione oggettiva alle stringenti condizioni appena specificate (su cui, adde, tra le tante, Cons. Stato, III, 18 maggio 2021 n. 3847 e id., II, 25 luglio 2022, n. 6544), dalle quali è da escludere sia la connessione oggettiva c.d. impropria (che si ha quando la decisione dipende, totalmente o parzialmente, dalla risoluzione di identiche questioni: arg. ex art. 103 c.p.c.), sia la connessione soggettiva, che si verifica in caso di comunanza delle parti (cfr., nel senso dell’insufficienza della connessione soggettiva tra le parti, Cons. Stato, III, 15 luglio 2019, n. 492).
A rigore questa interpretazione non è imposta dalla lettera dell’art. 32 c.p.a. che, inserito nel libro I sulle “disposizioni generali”, utilizza la generica espressione di “domande connesse”.
Essa è tuttavia conseguenza della natura impugnatoria del giudizio amministrativo di legittimità. Invero, la regola che il ricorso debba aver ad oggetto un solo provvedimento risponde alla ratio di evitare la confusione tra controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo, nonché a quella di impedire l’abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali (così Cons. Stato, Ad. Plen., 25 febbraio 2015, n. 5, alla quale si deve la dettagliata elaborazione dei confini di ammissibilità del ricorso cumulativo).
Al giudizio impugnatorio è effettivamente riferito uno dei due precedenti giurisprudenziali citati nella sentenza appellata (Cons. Stato, IV, 18 marzo 2010, n. 1617, che peraltro ha ritenuto ammissibile, in quella vertenza, il ricorso proposto contro diversi atti amministrativi, in quanto oggettivamente connessi).
4.2. La regola tuttavia non ha ragione di essere applicata quando la controversia abbia ad oggetto diritti soggettivi, come nell’ambito della giurisdizione esclusiva. Nelle controversie relative operano le regole proprie del processo sui diritti, ricavabili dalle disposizioni del codice civile, ai sensi dell’art. 39 c.p.a., in quanto compatibili o espressione di principi generali. Certamente compatibile con l’ampia previsione dell’art. 32, comma 1, primo periodo, c.p.a. e col processo amministrativo nelle materie dell’art. 133 c.p.a. è l’applicazione degli artt. 103 e 104 c.p.c., rispettivamente in tema di connessione oggettiva, propria (cause connesse per l’oggetto o per il titolo dal quale dipendono) o impropria (cause connesse per la dipendenza della decisione dalla risoluzione di identiche questioni), ed in tema di connessione soggettiva.
4.3. Analogamente, nel caso dell’azione di ottemperanza proposta per l’attuazione di sentenze passate in giudicato e di altri provvedimenti ad essi equiparati del giudice ordinario, ai sensi dell’art. 112, comma 2, lett. c), c.p.a., vertendosi in materia di diritti soggettivi, è da ritenersi consentito il cumulo di ricorsi, purché soggettivamente connessi, cioè purché rivolti dal medesimo ricorrente nei confronti della medesima amministrazione intimata.
Giova sottolineare che in sede civile non si dubita che l’espropriazione forzata – pur non direttamente regolata dalla norma dell’art. 104 c.p.c. dettata per il processo civile di cognizione – possa svolgersi in un unico processo, preceduto da un unico precetto, anche quando basata su più titoli esecutivi emessi per il pagamento di somme di denaro a favore dello stesso creditore e nei confronti dello stesso debitore. Anzi, di recente la Corte di Cassazione ha affermato che “È contrario a buona fede il contegno del creditore che – senza alcun vantaggio o interesse – instauri più procedure esecutive in forza di diversi titoli esecutivi nei confronti del medesimo debitore” (Cass., sez. III, 3 marzo 2023, n. 6513, con la quale si è aggiunto che “in tal caso, il giudice dell’esecuzione è tenuto a riunire i suddetti procedimenti e, conseguentemente, a liquidare al creditore procedente le sole spese e i soli compensi professionali corrispondenti a quelli strettamente necessari per la notifica d’un solo precetto e per l’esecuzione di un solo atto di pignoramento in relazione ad un valore pari alla somma dei titoli esecutivi separatamente azionati.”).
In disparte i profili attinenti all’abuso del processo e ad altre conseguenze (tra cui quelle disciplinari per il difensore: cfr. Cass. S.U. 28 ottobre 2015, n. 21948, per un caso analogo) non rilevanti nel presente giudizio, non vi sono ragioni ostative all’applicazione al giudizio di ottemperanza per l’attuazione di sentenze e provvedimenti del giudice ordinario dei detti principi che connotano il concorrente rimedio dell’azione esecutiva civile.
In proposito va condivisa l’osservazione, presente nella giurisprudenza amministrativa, che “la concentrazione in unico giudizio, delle varie pretese creditorie azionate da un unico soggetto, risponde all’interesse della stessa amministrazione a non essere gravata ingiustificatamente di un incremento degli oneri processuali derivanti dalla proliferazione non necessaria dei procedimenti, che incidono, in particolare, sugli esborsi a titolo di spese di giudizio nonché sulla quantificazione delle spese documentate (trasporto, soggiorno, etc..) per l’espletamento dell’attività eventualmente svolta dal commissario ad acta, in caso di permanente inadempienza della P.A.” (così T.A.R. – Lazio, 3 gennaio 2018, n. 31).
Non depone in senso contrario il precedente citato nella sentenza appellata di cui a Cons. Stato, III, 7 dicembre 2015, n. 5547. Nel caso oggetto di quest’ultima decisione infatti il ricorso per ottemperanza riguardava diverse sentenze passate in giudicato nei confronti di diverse amministrazioni debitrici, sicché non vi era nemmeno connessione soggettiva.
4.4. In definitiva, va affermato che i limiti alla proposizione di ricorsi cumulativi nel processo amministrativo che riguardano il giudizio impugnatorio non si applicano all’azione di ottemperanza per l’attuazione di sentenze passate in giudicato e di altri provvedimenti ad esse equiparati del giudice ordinario, potendo questa essere proposta in un unico giudizio, ai sensi dell’art. 112, comma 2, lett. c), c.p.a., quando attinente a pretese creditorie azionate da un unico soggetto creditore nei confronti della medesima amministrazione debitrice, anche se fondate su diversi titoli giudiziali».

Daniele Majori – Avvocato cassazionista e consulente aziendale

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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