Sulle coordinate interpretative in tema di rilevanza dello ius superveniens nei rapporti di durata e sulla loro applicazione in sede di pianificazione urbanistica e contenzioso edilizio.

(Consiglio di Stato, sez. IV, 2 novembre 2022, n. 9481)

«In termini generali il Collegio rileva, in primo luogo, che secondo la giurisprudenza di questo Consiglio (Ad. plen., n. 11 del 2016; in termini, Ad. plen., nn. 17 e 18 del 2021):
a) i giudicati a formazione progressiva scaturenti da una statuizione di illegittimità di un silenzio serbato dalla P.A. (come nel caso di specie) recano condizionamenti di natura eminentemente procedimentale, con la conseguenza che da essi, fermo restando l’impedimento del giudice amministrativo di sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di valutazioni discrezionali (al di fuori dei tassativi casi di giurisdizione di merito stabiliti dalla legge), deriva esclusivamente l’obbligo strumentale di portare a conclusione il procedimento, non anche quello finale di attribuzione del bene della vita sostanziale, posto che il giudicato non può incidere sui tratti liberi dell’azione amministrativa lasciati impregiudicati e, in primo luogo, sui poteri non esercitati e fondati su presupposti fattuali e normativi diversi e successivi;
ii) sebbene l’esecuzione del giudicato amministrativo di legittimità debba avvenire da parte dell’amministrazione secondo buona fede e senza che sia frustrata la legittima aspettativa delle parti alla stabile definizione del contesto procedimentale, ovvero mediante il ripristino retroattivo della situazione controversa per evitare che la durata del processo vada a scapito del vincitore, tale retroattività non va intesa in senso assoluto, ma va ragionevolmente parametrata alle circostanze del caso concreto ed alla natura dell’interesse legittimo coinvolto e non incide sui tratti liberi dell’azione amministrativa lasciati impregiudicati dallo stesso giudicato;
iii) ne consegue che la sopravvenienza (di fatto e di diritto) incide sulle situazioni giuridiche durevoli nel solo tratto dell’interesse che si svolge successivamente al giudicato (in particolare, dopo la notificazione della sentenza divenuta irrevocabile), mentre è strutturalmente irrilevante sulle situazioni giuridiche istantanee, ad eccezione del sopravvenuto mutamento della realtà – fattuale o giuridica – tale da non consentire l’integrale ripristino dello status quo ante (Cons. Stato, Ad. plen., 9 febbraio 2016, n. 2; 13 aprile 2015, n. 4; 15 gennaio 2013, n. 2; 3 dicembre 2008, n. 13; 11 maggio 1998, n. 2; 21 febbraio 1994, n. 4; 8 gennaio 1986, n. 1).
8.1. Tali coordinate ermeneutiche, descrittive della rilevanza dello ius superveniens nei rapporti di durata, trovano piena applicazione in sede di pianificazione urbanistica e contenzioso edilizio, ove emergono, inoltre, le considerazioni della consolidata giurisprudenza della Sezione (da ultimo, n. 3018 del 2022 e n. 2460 del 2022) in ordine ai limiti della tutela delle aspettative edificatorie dei privati rispetto all’esercizio di poteri pianificatori, ambientali e paesaggistici, secondo cui:
i) le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità;
ii) con riferimento all’esercizio dei poteri pianificatori urbanistici, la tutela dell’affidamento è riservata a casi del tutto eccezionali (es. superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968; pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; giudicati recanti il riconoscimento del diritto di edificare; modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo);
iii) una posizione di vantaggio (derivante da una convenzione urbanistica o da un giudicato) può essere riconosciuta soltanto quando abbia ad oggetto interessi oppositivi e non invece quando si tratti di interessi pretensivi.
8.2. Peraltro, questa sezione recentemente (n. 2700 del 2022) ha – in maniera condivisibile – riconosciuto l’autonomia dei poteri regionali in sede di approvazione dello strumento urbanistico a tutela dell’ambiente e del paesaggio, osservando che:
a) il potere di pianificazione urbanistica del territorio – la cui attribuzione e conformazione normativa è costituzionalmente conferita alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni, ex art. 117, comma terzo, Cost. ed il cui esercizio è normalmente attribuito, pur nel contesto di ulteriori livelli ed ambiti di pianificazione, al Comune – non è limitato alla individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, ed in particolare alla possibilità e ai limiti edificatori delle stesse;
b) lo stesso involge, infatti, un concetto ampio di urbanistica che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, può realizzare anche finalità economico-sociali della comunità locale (es. l’imposizione da parte della Regione della destinazione agricola a determinati suoli per finalità di conservazione ambientale);
c) rientra pertanto nei poteri della Regione, nella fase di definitiva approvazione del Piano, la valutazione dell’eventuale natura sostanziale delle modifiche proposte dall’ente locale a seguito dell’accoglimento delle osservazioni sul Piano».

Daniele Majori – Avvocato cassazionista e consulente aziendale

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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