Processo amministrativo

Sull’omesso esame delle questioni contenute nelle pagine eccedenti i limiti dimensionali dei ricorsi e degli altri atti difensivi e sulle altre conseguenze della violazione del dovere di sinteticità (nella fattispecie, il Consiglio di Stato ha ritenuto non esaminabile l’atto di appello – di lunghezza complessiva pari a 124 pagine – nella parte eccedente sia i limiti dimensionali posti dal decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 40 del 25 maggio 2015, sia quelli contenuti nel successivo decreto n. 167 del 22 dicembre 2016, più favorevole per l’appellante, condannando inoltre l’appellante al pagamento di una sanzione pari all’ammontare del contributo unificato, ex art. 15 delle norme di attuazione del c.p.a.).

(Consiglio di Stato, sez. V, 12 giugno 2017, n. 2852)

«Preliminarmente si deve osservare che le questioni trattate nella parte dell’atto introduttivo del giudizio eccedono i limiti dimensionali del ricorso e non devono essere esaminate dal Collegio.
Infatti, il previgente limite, applicabile al caso di specie ratione temporis, fissato dal decreto dal Presidente del Consiglio di Stato con il decreto 25 maggio 2015, pubblicato in Gazzetta ufficiale 5 giugno 2015, in attuazione di quanto previsto dall’art. 120, comma 6, del medesimo codice, come modificato dall’art. 40 D.L. 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, con la legge 11 agosto 2014, n. 114 prevedeva un numero massimo di 30 pagine, escluse intestazioni e riassunto dei motivi (della lunghezza massima, rispettivamente, di due pagine).
Come è noto, riguardo alla sinteticità degli atti di giudizio, l’art. 3, comma 2, c.p.a. dispone che “il giudice e le parti redigono gli atti in maniera chiara e sintetica”.
Della sinteticità dei ricorsi giurisdizionali amministrativi il legislatore tratta nuovamente nel successivo art. 26 c.p.a., il quale, nella versione risultante dalle modifiche apportate dall’art. 1, lett. d), d.lgs. 14 settembre 2012, n. 160, dispone che “quando emette una decisione, il giudice provvede anche sulle spese del giudizio, secondo gli articoli 91, 92, 93, 94, 96 e 97 del codice di procedura civile, tenendo anche conto del rispetto dei principi di chiarezza e sinteticità di cui all’articolo 3, comma 2”.
Il legislatore ha dettato norme specifiche in tema di sinteticità degli atti processuali di parte per i casi nei quali il ricorso investa provvedimenti concernenti le procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture.
In riferimento a tali casi, l’art. 120 comma 6, c.p.a. dispone a questo proposito che “al fine di consentire lo spedito svolgimento del giudizio in coerenza con il principio di sinteticità di cui all’articolo 3, comma 2, le parti contengono le dimensioni del ricorso e degli altri atti difensivi nei termini stabiliti con decreto del presidente del Consiglio di stato, sentiti il Consiglio nazionale forense e l’Avvocato Generale dello stato, nonché le associazioni di categoria riconosciute degli avvocati amministrativisti. Con il medesimo decreto sono stabiliti i casi per i quali, per specifiche ragioni, può essere consentito superare i relativi limiti. Il medesimo decreto, nella fissazione dei limiti dimensionali del ricorso e degli atti difensivi, tiene conto del valore effettivo della controversia, della sua natura tecnica e del valore dei diversi interessi sostanzialmente perseguiti dalle parti. Dai suddetti limiti sono escluse le intestazioni e le altre indicazioni formali dell’atto. Il giudice è tenuto a esaminare tutte le questioni trattate nelle pagine rientranti nei suddetti limiti; il mancato esame delle suddette questioni costituisce motivo di appello avverso la sentenza di primo grado e di revocazione della sentenza di appello”.
Per completezza si segnala che la legge 25 ottobre 2016, n. 197, in vigore dal 29 ottobre 2016, ha abrogato le ultime alinee dell’art. 120, comma 6, c.p.a. dalle parole “Con il medesimo decreto” e ha introdotto fra le disposizioni di attuazione del medesimo codice l’art. 13-ter, in base al quale “il giudice è tenuto ad esaminare tutte le questioni trattate nelle pagine rientranti nei suddetti limiti. L’omesso esame delle questioni contenute nelle pagine successive al limite massimo non è motivo di impugnazione”.
A completamento della normativa sulla sinteticità dei ricorsi il Presidente del Consiglio di Stato in data 22 dicembre 2016 ha emanato il decreto n. 167-2016, con il quale ha minuziosamente reintrodotto i limiti dimensionali dei ricorsi e degli altri atti difensivi nel processo amministrativo.
Tale decreto, all’art. 3, dispone che “b) nel rito ordinario, nel rito abbreviato comune di cui all’art. 119, nel rito appalti, nel rito elettorale di cui all’art. 130 e seguenti del codice del processo amministrativo, e nei giudizi di ottemperanza a decisioni rese nell’ambito di tali riti, 70.000 caratteri (corrispondenti a circa 35 pagine nel formato di cui all’art. 8).
Da tali limiti è escluso il riassunto preliminare, di lunghezza non eccedente 4.000 caratteri (corrispondenti a circa 2 pagine nel formato di cui all’art. 8), che sintetizza i motivi dell’atto processuale.
2. Nel caso di specie, esaminando l’atto di appello, si evidenzia che, a prescindere dall’abnormità delle dimensioni dello stesso (pari a 124 pagine), anche applicando tale ultimo decreto del Presidente del Consiglio di Stato in data 22 dicembre 2016 n. 167, che è più favorevole per l’appellante, può essere esaminato l’atto di appello, escluse le intestazioni e il riassunto preliminare (che può farsi coincidere con la parte denominata “Fatto” dall’appellante) fino a pag. 39, ove sono contenute le censure (peraltro ricopiate pedissequamente con la tecnica del “copia ed incolla” dal ricorso di primo grado) attinenti ai motivi di primo grado riproposti in appello in quanto assorbiti dal giudice di prime cure.
Tale evenienza (riproposizione dei motivi del ricorso di primo grado) potrebbe, in astratto, giustificare il superamento dei limiti dimensionali, ma per poter essere esaminati l’appellante deve ottenere l’autorizzazione preventiva dal Presidente del Consiglio di Stato ex art. 6 del suddetto decreto del 2016, ovvero, applicando correttamente il decreto vigente del 2015, l’autorizzazione prevista al punto 11 da parte del presidente di Sezione o di un Magistrato delegato.
In assenza di tale autorizzazione, la parte dell’appello eccedente i limiti sopra descritti non è esaminabile

[…]

8. Conclusivamente, alla luce delle predette argomentazioni, l’appello deve essere respinto in quanto infondato.
Le spese di lite del presente grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
Inoltre, alla stregua di quanto ha già sancito la Sezione con sentenza 11 giugno 2013, n. 3210 e 26 luglio 2016, n. 3372, sussistono i presupposti per l’applicazione della norma sancita dall’art. 26, comma 2, c.p.a.
Sul punto occorre rilevare che l’attuale testo normativo, novellato dal d.lgs. n. 195 del 2011, entrato in vigore l’8 dicembre 2011, dispone che “Il giudice condanna d’ufficio la parte soccombente al pagamento di una sanzione pecuniaria, in misura non inferiore al doppio e non superiore al quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo del giudizio, quando la parte soccombente ha agito o resistito temerariamente in giudizio. Al gettito delle sanzioni previste dal presente comma si applica l’articolo 15 delle norme di attuazione”.
Tale norma si lega a quanto sancito dall’art. 26, comma 1, c.p.a., come modificato dall’art. 1, comma 1, lett. d), d.lgs. 14 settembre 2012, n. 160, secondo cui “Quando emette una decisione, il giudice provvede anche sulle spese del giudizio, secondo gli articoli 91, 92, 93, 94, 96 e 97 del codice di procedura civile, tenendo anche conto del rispetto dei principi di chiarezza e sinteticità di cui all’art. 3, comma 2”.
Sul piano sistematico, dunque, si staglia una previsione normativa di chiusura dell’ordinamento processuale amministrativo che consente di approntare, in via generale e residuale, un’adeguata reazione alla violazione del principio internazionale e costituzionale del giusto processo, espressamente richiamato dall’art. 2, comma 1, c.p.a., non diversamente tipizzata (si pensi agli artt. 18, comma 7, e 123, comma 1, c.p.a.); di guisa che tutte le violazioni di tale superiore principio ricevano una adeguata sanzione (cfr. Cons. giust. amm., 19 aprile 2012, n. 395, in ordine alla violazione del dovere di sinteticità).
Si evita, altresì, la beffa di norme processuali, prescrittive di oneri ed obblighi, ma minus quam perfectae, ovvero prive di una sanzione.
Emblematico è il caso della violazione del dovere di sinteticità sancito dall’art. 3, comma 2, c.p.a., strumentalmente connesso al principio della ragionevole durata del processo (art. 2, comma 2, c.p.a.), a sua volta corollario del giusto processo, che assume una valenza peculiare nel giudizio amministrativo caratterizzato dal rilievo dell’interesse pubblico in occasione del controllo sull’esercizio della funzione pubblica e che è infatti icasticamente richiamato dal comma 1.
La sinteticità degli atti costituisce uno dei modi – e forse tra i più importanti – per arrivare ad una giustizia rapida ed efficace; essa è declinata in varie norme del codice: si pensi alla disciplina dell’udienza pubblica, dove si prevede che qualora lo chiedano “le parti possono discutere sinteticamente” (art. 74); al processo cautelare “nella camera di consiglio le parti possono costituirsi e i difensori sono sentiti ove ne facciano richiesta. La trattazione si svolge oralmente e in modo sintetico” (art. 55, comma 7); sulla stessa scia si muovono gli articoli 40, comma 1, lett. c) e d), e 101, comma 1, c.p.a. (in relazione al contenuto del ricorso introduttivo in primo grado e in appello); parimenti utile è ricordare, in chiave comparata, l’art. 366, comma 1, n. 3, c.p.c., laddove stabilisce che il ricorso deve contenere “L’esposizione sommaria dei fatti della causa” (cfr., sul punto, Cass. civ., Sez. Un., 11 aprile 2012, n. 5698 che ha fatto applicazione della norma in esame, dichiarando inammissibile un ricorso in cassazione, dopo aver richiamato il dovere di sinteticità degli scritti difensivi).
E’ pacifica la natura sanzionatoria della misura pecuniaria in esame, che tipizza uno dei casi di temerarietà del giudizio e che prescinde da una specifica domanda nonché dalla prova del danno subito, ed il cui gettito, commisurato a predeterminati limiti edittali, è destinato al bilancio della giustizia amministrativa, atteso che lo scopo della norma è quello di tutelare la rarità della risorsa giudiziaria, un bene non suscettibile di usi sovralimentati o distorti, soprattutto a presidio dei casi in cui il suo uso è davvero necessario (cfr., sul punto, Consiglio di Stato, sez. V, n. 1733 del 2012; Cass. civ., sez. I, n. 17902 del 2010, cui si rinvia a mente dell’art. 88, co. 2, lett. d), c.p.a.).
Per quanto concerne la quantificazione della pena, entro i limiti edittali sanciti dall’art. 26, comma 2, cit., il Collegio ritiene di determinarla nella misura del contributo unificato, avuto riguardo ai criteri applicativi elaborati dalla giurisprudenza ai sensi dell’originario secondo comma dell’articolo 26 c.p.a. che, in parte qua, ben possono orientare l’esercizio del potere di scelta della misura della sanzione pecuniaria (nella specie si tratta di correlare la misura pecuniaria alle spese di lite, cfr. Cons. St., sez. V, n. 1733 del 2012 cit.; sez. V, n. 3252 del 2011, cui si rinvia a mente dell’art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.).
La segreteria della Sezione provvederà agli adempimenti conseguenti alla condanna della ricorrente, ex art. 26, comma 2, c.p.a., secondo quanto previsto dagli artt. 202 e ss. d.P.R. n. 115-2002 in ordine al recupero delle somme dovute all’erario a titolo di sanzione pecuniaria processuale.
L’applicabilità delle su menzionate disposizioni al processo amministrativo è pacifica sulla scorta di quanto stabilito in via diretta dall’art. 208 d.P.R. n. 115 cit.
».

Daniele Majori – Avvocato e consulente aziendale

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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