Riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche: alla luce dell’orientamento espresso dall’Adunanza Plenaria n. 6/2014, ciò che assume valore dirimente non è tanto la collocazione del vizio riscontrato rispetto alla fase del procedimento, quanto invece la natura della situazione soggettiva su cui interviene il potere amministrativo (della quale la collocazione nella sequenza delle fasi è soltanto indice rivelatore).

(Consiglio di Stato, sez. VI, 14 aprile 2015, n. 1914)

«Secondo l’orientamento espresso dall’Adunanza Plenaria n. 6/2014, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario: (a) – qualora il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione; (b) – qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione. È invece configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo qualora: (c) – la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio; (d) – a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario.
13.2. Il parametro di riparto è dunque chiaro, anche se possono sorgere problemi applicativi, ogni volta che il procedimento di sovvenzione pubblica, pur prevedendo una valutazione discrezionale o tecnico-discrezionale ai fini dell’attribuzione di punteggi ai richiedenti e della formazione di una graduatoria delle domande ammissibili, sia strutturato in forme più complesse di quella elementare, sopra considerata, che registra una fase di concessione (caratterizzata da detta valutazione, in sede originaria o in sede di riesame o autotutela) ed una fase di erogazione (caratterizzata dal mero riscontro di un inadempimento del soggetto sovvenzionato).
Ad avviso del Collegio è quanto si verifica nel procedimento oggetto della presente controversia, che presenta una particolare complessità.
Per qualificare simili situazioni, va tenuto presente che, alla luce del predetto orientamento, ciò che assume valore dirimente, non è tanto la collocazione del vizio riscontrato rispetto alla fase del procedimento, quanto invece la natura della situazione soggettiva su cui interviene il potere amministrativo (della quale, la collocazione nella sequenza delle fasi è soltanto indice rivelatore, e per questo motivo viene utilizzato nella ricostruzione offerta dalla Plenaria).
13.3. La lettura della circolare prot. n. 1.253.707, evidenzia che la sequenza del procedimento di sovvenzione è articolata in più fasi, denominate: “prenotazione” / “subentro” / “fruizione” / “liquidazione-erogazione”/ “ispezioni e revoche”.
Dalla griglia dei “coefficienti di merito” (pag. 5) dalla cui applicazione consegue l’attribuzione dei punteggi che determina la collocazione nella graduatoria dei progetti ammissibili (fase di “prenotazione” delle agevolazioni), si evince che non si tratta di un mero riscontro della esistenza o meno delle condizioni ivi contemplate.
La denominazione di detti coefficienti, lascia invece intendere che si tratti, nella maggior parte dei casi (con l’eccezione del n. 2 “Aggregazione di Imprese”, che tiene conto semplicemente del numero delle imprese aggregate), di elementi sottoposti ad una valutazione tecnico-discrezionale; infatti: il coefficiente 1., “Start-up”, richiede che vanga verificato se l’investimento sia funzionale all’inizio di attività di commercio elettronico; il 3., “Infrastruttura tecnologica”, richiede che venga verificato se il programma di investimento prevede l’integrazione dell’applicazione che gestisce l’attività di vendita via internet con applicazioni di gestione del magazzini, o di gestione dell’amministrazione, o con applicativi avanzati, o con partner commerciali; il 4., “Sito eCommerce”, richiede che vengano verificate alcune caratteristiche/funzionalità del programma di investimento.
Del resto, le divergenze tra le parti non riguardano tale aspetto, né in generale il carattere concessorio della fase di prenotazione; riguardano invece la riferibilità o meno del provvedimento di revoca alla predetta fase ed al suo carattere qualificante.
Peraltro, come esposto, anche dopo la prenotazione, si possono verificare variazioni delle quote del punteggio tra i partecipanti, o subentri, e “possono essere altresì autorizzate variazioni nelle voci di spesa purché rientranti tra quelle agevolabili e tali da non alterare la natura del progetto finalizzato allo sviluppo delle attività di commercio elettronico e/o di collegamento telematico tra le imprese che partecipano al progetto” (punto 5.8. della circolare), così che “In sede di fruizione delle risorse il Gestore ridetermina il punteggio spettante a ciascun progetto tenuto conto delle eventuali variazioni intervenute” (punto 5.9.).
Quindi, anche ai fini dell’adozione del decreto di fruizione, viene compiuta dal Gestore una valutazione sulle variazioni dei costi (quelli documentati dalle imprese originariamente aggregate, e quelle delle imprese subentrate) e sulla loro uniformità e congruità rispetto al progetto. Tale valutazione non costituisce soltanto un accertamento a fini liquidatori, ma involge una componente di carattere tecnico-discrezionale, che porta a qualificare la valutazione come una integrazione, seppure eventuale e circoscritta, della fase concessoria iniziale.
Ed i vizi contestati ai fini della revoca dell’agevolazione all’appellante attengono, come si è detto, alla fase di subentro (oltre alla mancanza di una formalizzazione del subentro, è stata contestata la incompletezza/mancanza delle valutazioni effettuate, riguardo alle fatture, nella perizia asseverata e nella relazione del Promotore).
Tanto, sembra al Collegio sufficiente per radicare la giurisdizione del giudice amministrativo».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista in Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it