Corte costituzionale, Corte di cassazione, Giurisdizione

Indebito arricchimento contro la P.A: a seguito della sentenza della Corte Cost. 6 luglio 2004, n. 204, anche nella materia dei servizi pubblici le controversie aventi ad oggetto l’azione di indebito arricchimento ex art. 2041 c.c. appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, che attrae a sé anche la domanda sul silenzio.

(Consiglio di Stato, sez. V, 3 febbraio 2015, n. 498)

«[I] ricorrenti in primo grado hanno proposto:
– una domanda di accertamento delle competenze circa il servizio di trasporto ed assistenza educativa ad personam a favore di studenti con disabilità frequentanti gli istituti di istruzione secondaria di secondo grado;
– una domanda di annullamento delle note della Provincia
[…] datate 17.7.2012 e 7.9.2012 di diniego di rimborso e del silenzio formatosi sulle domande avanzate dalle altre Amministrazioni comunali appartenenti all’Ambito distrettuale […];
– una domanda di condanna al rimborso di quanto indebitamente pagato.
Si deve ulteriormente precisare che il servizio in questione è stato assunto dall’autorità comunale al di fuori di qualsiasi convenzione o accordo amministrativo tra gli stessi enti.
Alla luce di tale precisazione, è evidente che l’apparato argomentativo della sentenza del TAR tesa alla ricostruzione delle domande dei ricorrenti in primo grado deve ritenersi del tutto esatta.
Infatti, se si postula che il Comune abbia assunto un servizio spettante invece alla Provincia, sostendone le spese, senza alcun previo accordo contrattuale o negoziale tra le parti, si sta proponendo in concreto la comune azione di indebito arricchimento ai sensi dell’art. 2041 c.c. che richiede, infatti, come elementi integrativi della fattispecie, una diminuzione patrimoniale di una parte (i Comuni che hanno gestito il servizio), cui fa riscontro un arricchimento dell’altra (la Provincia che non lo ha assunto) che risulta privo di giusta causa (poiché si ipotizza che sia la Provincia ad avere la relativa competenza e non il Comune).
Giova sotto questo profilo rammentare che anche nel processo amministrativo trova applicazione il principio giurisprudenziale per il quale spetta al giudice, peraltro solo di primo grado, la qualificazione giuridica dell’azione proposta al suo esame, potendo egli anche attribuire al rapporto giuridico dedotto in giudizio un nomen juris diverso da quello indicato dalle parti, purché non venga sostituita la domanda giudiziale modificandone i fatti o fondandosi su una realtà fattuale diversa da quella allegata in giudizio (il che non si è certamente verificato nella specie) (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 24 aprile 2014, n. 2064).
Tale qualificazione è stata operata sussumendo l’azione nel paradigma normativo dell’art. 2041 c.c. (azione di indebito arricchimento, appunto) che, per le ragioni anzidette appare del tutto corretta sotto il profilo giuridico; peraltro, gli stessi appellanti non propongono nessuna qualificazione giuridica alternativa alla domanda di rimborso proposta nel giudizio di primo grado.
Se tale è la qualificazione, allora deve concludersi esattamente che, a seguito della sentenza della Corte Cost. 6 luglio 2004, n. 204 non appartiene più alla giurisdizione del giudice amministrativo, neppure nella materia dei pubblici servizi, e rientra dunque in quella del giudice ordinario, la controversia avente ad oggetto l’azione di indebito arricchimento (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 7 giugno 2013, n. 3133).
Peraltro, le stesse Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno affermato che la giurisdizione sulle azioni di indebito arricchimento spetta al G.O., trattandosi di istituto civilistico che dà luogo a situazioni di diritto soggettivo perfetto anche quando parte sia una P.A., salvo il limite interno del divieto di annullamento e di modificazione dei provvedimenti amministrativi (cfr. Cassazione civile, Sez. Un. 18 novembre 2010, n. 23284).
Pertanto, considerato che la domanda riguarda una pretesa che, come affermato anche dal Giudice della giurisdizione ha natura di diritto soggettivo (Sez. Un. appena citate, 18 novembre 2010, n. 23284), direttamente discendente dalla legge, la giurisdizione in subiecta materia appartiene all’A.G.O., che attrae a sé anche la domanda sul silenzio.
Infatti, come ha chiarito di nuovo il Giudice della giurisdizione, la possibilità di impugnare davanti al G.A. il silenzio serbato dalla P.A., costituendo uno strumento meramente processuale, non determina un’ulteriore ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, dovendosi avere riguardo, in ordine al riparto di giurisdizione, alla natura della pretesa sostanziale cui si riferisce la dedotta inerzia della P.A. (Cassazione civile, Sez. Un. 28 novembre 2008, n. 28346; nella specie, le S.U. hanno confermato la sentenza del Consiglio di Stato che aveva dichiarato il difetto di giurisdizione sul ricorso presentato da una società avverso il silenzio serbato da un Comune relativo alla richiesta di determinazione delle quote di partecipazione della società ad un consorzio estrattivo, trattandosi di domanda tendente all’accertamento di un diritto).
Lo stesso deve ritenersi con riguardo alle note della Provincia
[…] datate 17.7.2012 e 7.9.2012 di diniego di rimborso, atteso che tali note, in quanto afferenti ad un diritto soggettivo, come appena precisato, n on possono qualificarsi come atti autoritativi, bensì come meri atti paritetici, che non incidono , dunque, in nessun modo su interessi legittimi, non potendosi quindi radicare la giurisdizione del giudice adito.
Infine, con riferimento alla domanda di accertamento delle competenze circa il servizio di trasporto ed assistenza educativa ad personam a favore di studenti con disabilità frequentanti gli istituti di istruzione secondaria di secondo grado, si deve rilevare, come ha chiarito anche il TAR, che una domanda siffatta presenta profili di inammissibile se considerata in astratto, poiché indirizzata a richiedere al giudice amministrativo (e non alla Consulta o alla Corte di Giustizia UE, che hanno invece la relativa competenza) una sentenza meramente interpretativa di norme di legge; in ogni caso, essa potrebbe radicare la giurisdizione del giudice adito soltanto ove sia formulata pro futuro, vale a dire sia funzionale a risolvere un conflitto tra enti in merito alla competenza ad assumere il servizio oggetto del giudizio per il futuro.
Nel caso in esame, invece, tale domanda assume una valenza, in concreto, meramente strumentale rispetto alla domanda ex art. 2041 c.c., poiché tale accertamento è servente all’individuazione di un arricchimento della Provincia privo di giusta causa, ipotizzandosi, come detto, che sia la Provincia ad avere la relativa competenza e non il Comune; dunque, essa è servente rispetto all’individuazione di un elemento costitutivo della fattispecie dell’ingiustificato arricchimento (l’assenza di giusta causa) e, come tale, non può che essere attratto alla cognizione del giudice che ha la cognizione sulla relativa domanda, ovvero, per quanto detto, il Giudice Ordinario.
Conclusivamente, alla luce delle predette argomentazioni, l’appello deve essere respinto in quanto infondato
».

Daniele Majori – Avvocato Amministrativista in Roma

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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