Collegio perfetto e collegio imperfetto: indici per l’individuazione della natura e dei quorum degli organi collegiali amministrativi (con particolare riferimento, nella fattispecie, alla Commissione regionale di cui all’art. 137 del d.lgs. n. 42 del 2004).

(Consiglio di Stato, sez. VI, 12 settembre 2023, n. 8271)

«Il Collegio, in primo luogo, rileva che l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con l’ordinanza n. 17 del 2018, ha rammentato che:
”la strutturazione di un organo collegiale di natura amministrativa quale collegio perfetto, sebbene integri opzione a più riprese prescelta dal Legislatore, non risponde ad un interesse di carattere assoluto: la giurisprudenza amministrativa è consolidata nello statuire che il collegio perfetto non è un modello indispensabile per gli organi collegiali amministrativi, dovendosi avere riguardo alle peculiarità della relativa disciplina (Consiglio di Stato sez. IV,14 maggio 2014, n. 2500, Consiglio di Stato sez. VI, 6 giugno 2011 n. 3363); anche la giurisprudenza costituzionale e quella di legittimità civile (cfr. Corte cost. 12 marzo 1998 n. 52 Cass. S.U. 24 agosto 1999, n.603; Cass. S.U 5 febbraio 1999, n.39, Cass., Sez. lav., n. 8245 del 26 aprile 2016) non hanno mai ritenuto necessario, a fini di rispetto dell’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, che organi con attribuzioni amministrative fossero collegi perfetti”.
L’ordinanza dell’Adunanza Plenaria n. 17 del 2008 ha anche specificato che:
“Riveste inalterata attualità sul punto, l’insegnamento della giurisprudenza amministrativa secondo il quale “il collegio perfetto è un modello necessario soltanto per gli organi collegiali giurisdizionali, mentre per quelli amministrativi ben può essere previsto un quorum strutturale inferiore al plenum del collegio in relazione alla peculiarità della disciplina da dettare. Trattandosi, quindi, di scelta discrezionale del legislatore e in assenza di qualsiasi regola o principio costituzionale, deve ritenersi manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’art. 61 d.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761 e dell’art. 10 l. reg. Veneto 7 aprile 1982 n. 13 nella parte in cui configurano le commissioni di disciplina alla stregua di collegi imperfetti “(Cons. St., sez. V, 11 aprile 1991, n. 539)”.
Secondo una consolidata giurisprudenza, l’indice più sicuro per individuare un collegio perfetto – quando la legge non offra elementi univoci in tal senso – è costituito dalla previsione, accanto ai componenti effettivi, anche di componenti supplenti, essendo lo scopo della supplenza garantire che il collegio possa operare con il plenum anziché con la sola maggioranza, in caso di impedimento di taluno dei membri effettivi, senza che il suo agire sia impedito o ritardato dall’assenza di taluno dei suoi componenti (cfr., ex multis, Cons. Stato, VI, 15 febbraio 2023).
Pertanto, un collegio deve ritenersi perfetto, tranne si tratti di un organo giurisdizionale, nelle ipotesi nelle quali la legge, espressamente o implicitamente, preveda la presenza di tutti i componenti per le attività deliberative e valutative che il collegio medesimo deve operare, ossia quando dalla previsione normativa sia enucleabile l’univoca volontà del legislatore di richiedere per il valido funzionamento dell’organo la presenza di tutti i membri del collegio (Cons. Stato, V. 22 ottobre 2018, n. 6033; Cass. 26 aprile 2016, n. 8245).
L’indice più significativo per individuare un collegio perfetto – quando la legge non offra elementi univoci in tal senso – è costituito, come detto, dalla previsione, accanto ai componenti effettivi, anche di componenti supplenti, essendo lo scopo della supplenza garantire una maggiore speditezza dell’azione amministrativa, che sarebbe altrimenti costretta a soffrire i ritardi derivanti dall’eventuale assenza o impedimento di componenti effettivi.
Tuttavia, sono stati individuati altri e diversi indici da cui desumersi la caratteristica di collegio perfetto, in particolare la natura tecnica dello stesso.
Nei collegi con compiti di giudizio tecnico, il voto di ciascun componente rappresenta l’espressione della particolare professionalità, competenza e capacità, in ragione delle quali ognuno è stato chiamato a far parte dell’organo collegiale; pertanto, l’apporto specifico, ipotizzato al momento della nomina, assume carattere di essenzialità e di imprescindibilità, proprio perché si vuole che il giudizio finale sia il risultato ponderato, dialettico e comparativo delle valutazioni concorrenti di tutti i membri.
Il Collegio, tenendo conto delle descritte opzioni ermeneutiche, ritiene che alla Commissione regionale ex art. 137 del d.lgs. n. 42 del 2004 debba essere attribuita natura di collegio imperfetto, con conseguente fondatezza dei motivi di appello proposti dal Ministero della Cultura e dalla Regione Piemonte.
Infatti, in primo luogo, la natura di collegio perfetto per un organo collegiale amministrativo dovrebbe risultare in modo chiaro ed inequivocabile dal dettato normativo della legge che lo istituisce, atteso che la necessità della decisione plenaria, in assenza di una sua specifica previsione, potrebbe indebolire l’efficacia dell’azione dell’organo amministrativo, rallentandone il suo svolgimento.
Nel caso di specie, la legge non ha previsto componenti supplenti e ciò, come evidenziato, costituisce il maggior indice della natura imperfetta di un collegio e non vi sono differenti interessi da comporre, essendo l’istituto volto alla tutela e alla conservazione di valori paesaggistici, culturali e, in definitiva, ambientali, per cui i componenti, sia pure provenendo da differenti esperienze professionali, non sono portatori di interessi in contrasto tra loro, ma perseguono unitariamente la tutela dei descritti interessi pubblici di matrice paesaggistica, culturale ed ambientale.
Di contro, rispetto a tali rilievi, occorre considerare che la norma non prevede specifici quorum strutturali e funzionali e che il collegio deve svolgere un giudizio tecnico, in relazione al quale i componenti rappresentano espressione di diverse esperienze, ma tali considerazioni non sono di per sé idonee a ribaltare la valutazione sulla natura imperfetta del collegio in ragione degli indici ermeneutici in precedenza esposti che, nel caso di specie, inducono senz’altro ad optare per la qualifica di collegio imperfetto della Commissione regionale in discorso.
D’altra parte, occorre rilevare che, in assenza della fissazione di specifici quorum per il funzionamento dell’organo, troverebbe applicazione la regola ordinaria, secondo cui, da un lato, il collegio è validamente costituito in presenza del 50% più uno dei componenti, dall’altro, le decisioni sono validamente assunte con il voto favorevole del 50% più uno degli aventi diritto al voto che hanno partecipato alla riunione».

Daniele Majori – Avvocato cassazionista e consulente aziendale

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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