Sui caratteri della class action pubblica e sulla relativa legittimazione attiva (che va verificata in concreto anche quando l’azione è proposta da un’associazione).

(Consiglio di Stato, sez. V, 22 maggio 2023, n. 5031)

«Il d.lgs. 20 dicembre 2009, n. 198 disciplina la c.d. class action pubblica atta a eliminare forme di inerzia delle Pubbliche Amministrazioni e incentivare i concessionari dei servizi pubblici a rispettare gli standard qualitativi e le prescrizioni delle Carte dei Servizi.
L’azione ha ad oggetto l’accertamento di forme di inadempimento e inefficienza della P.A. e l’eventuale condanna all’esecuzione in forma specifica.
I caratteri della class action pubblica appaiono peculiari rispetto alle ordinarie azioni proposte dinanzi al giudice amministrativo, quanto alla legittimazione, attiva e passiva, all’oggetto del giudizio, alle condizioni di procedibilità, al tipo di pronuncia che può essere adottata dal giudice, alle problematiche in sede di ottemperanza.
Per quanto qui di interesse, legittimati all’azione sono ‘i titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori’(art. 1, comma 1) e ‘le associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati, appartenenti alla pluralità di utenti e consumatori di cui al comma 1 (art. 1, comma 4)”.
Le due categorie possono agire in giudizio nei confronti delle pubbliche amministrazioni e dei concessionari dei servizi pubblici, a seguito di una lesione dei propri interessi e non solo al fine di attuare gli standard previsti. Per quanto riguarda l’interesse al ricorso, l’art. 1 prevede che ci sia ‘una lesione diretta, concreta ed attuale dei propri interessi’.
La causa petendi dell’azione è, dunque, la lesione diretta, concreta e attuale di ‘interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti’, in virtù della natura soggettiva della giurisdizione amministrativa.
11.2. Ne consegue che sono legittimati ad agire i titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei che abbiano subito una lesione diretta, concreta ed attuale dei propri interessi, a seguito di violazioni di obblighi connessi all’erogazione di servizi, ovvero della mancata emanazione entro i termini di atti amministrativi generali obbligatori. Appare all’evidenza che nell’istituto sussiste un profilo soggettivo di tutela giurisdizionale, posto che il Legislatore non si è voluto riferire ai ‘diritti’ ma agli ‘interessi’ di consistenza non meglio specificata. La giurisprudenza in materia, condividendo l’indirizzo della dottrina prevalente, ha sostenuto trattarsi di interessi diffusi, e non di diritti o interessi legittimi (Cons. Stato, parere del 9 giugno n. 1943). La natura diffusa o collettiva dell’interesse dedotto in giudizio si rende evidente quando il ricorso, come previsto dalla legge, sia proposto dagli enti esponenziali (art. 1, comma 4, d.lgs. n.198 del 2009).
In disparte la questione dogmatica, ai fini della valutazione della legittimazione al ricorso, è importante puntualizzare il grado di soggettivazione dell’interesse tutelato, che è connesso ai tipi di domande esperibili secondo le previsioni di legge.
L’azione, infatti, può essere promossa solo al fine del rispristino del corretto funzionamento del servizio a favore di tutti gli utenti e non solo degli attori e aderenti al processo. Il rimedio risarcitorio è, invece, espressamente precluso dal Legislatore e demandato all’eventuale instaurazione di una class action di diritto civile (art. 1, comma 6).
L’esercizio plurisoggettivo dell’azione deve, pertanto, coniugarsi con i principi che regolamentano il processo, sebbene l’istituto sia stato espressamente strutturato in funzione della tutela di posizioni giuridiche soggettive che superano la dimensione individuale del diritto.
Il sistema ordinamentale, al fine di garantire una più piena autonomia dispositiva nell’esercizio dell’azione, richiede la partecipazione all’iniziativa processuale, che è subordinata a un atto di adesione espresso all’ente rappresentativo, ciò anche al fine di preservare il diritto individuale di difesa (art. 24 Cost.) nella sua integrità.
In sostanza, nella class action la funzione della garanzia degli interessi si affianca anche un aspetto partecipativo, ciò in quanto il controllo privato è direttamente indirizzato al buon andamento dell’amministrazione, sebbene con i limiti di effettività derivanti dall’esclusione dell’incentivo risarcitorio.
11.3. La class action, pertanto, non sfugge ai comuni principi in tema di domanda giudiziale, e, dunque, alla regola che questa debba essere proposta da soggetto legittimato.
La legittimazione delle associazioni alla proposizione dell’azione per l’efficienza delle pubbliche amministrazioni va sempre verificata in concreto, caso per caso, in relazione alla natura e alla tipologia dell’interesse leso, al fine di accertare se l’ente ricorrente sia statutariamente deputato alla tutela di quello specifico interesse ‘omogeneo per una pluralità di utenti e consumatori’.
Deve ritenersi preclusa la legittimazione a proporre l’azione per l’efficienza di cui al d.lgs. n. 198 del 2009 da parte di una associazione che non dimostri di rappresentare una classe ‘determinata ed omogenea’ di ‘utenti e consumatori’.
Secondo i principi generali, la legittimazione ad agire si identifica nella titolarità dell’azione, nel senso che legittimato ad agire è quel soggetto che l’ordinamento giuridico considera essere idoneo a presentare l’azione dinanzi al giudice, sicchè deve essere direttamente correlata alla situazione giuridica sostanziale che si assume lesa dal medesimo provvedimento. Nel processo amministrativo, la legittimazione ad agire in giudizio coincide con la titolarità di una posizione giuridica qualificata riconducibile ad un interesse legittimo o ad un diritto soggettivo che con il ricorso si intende tutelare.
Ne consegue che la valutazione in concreto di tale legittimazione impone la verifica, a fronte di specifica eccezione di difetto della condizione dell’azione (nella fattispecie proposta), dell’esistenza in concreto, con la conseguenza che le associazioni sono legittimate a proporre il ricorso per l’efficienza solo quando dimostrano di rappresentare adeguatamente tale interesse, così che quest’ultimo, da diffuso che era, si soggettivizza in capo all’associazione, trasformandosi in interesse collettivo.
L’azione di cui al d.lgs. n. 198 del 2009 è pur sempre uno strumento per ottenere una tutela processuale di interessi sostanziali, rectius di interessi concreti ed attuali, di conseguenza occorre dimostrare di avere titolo a proporla.
La legittimazione attiva non può essere riconosciuta sic et simpliciter in capo a chiunque si faccia portatore di un interesse generale, ma è, al contrario, connessa, come si è detto, alla titolarità di ‘interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori’ e alla loro offesa ‘diretta, concreta, ed attuale’ (art. 1, comma 2, d.lgs. n. 198 del 2009)».

Daniele Majori – Avvocato cassazionista e consulente aziendale

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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