Sussiste l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere sull’istanza di autotutela proposta in base alla sopravvenuta sentenza della Corte di Giustizia che ha dichiarato contrastante con il diritto europeo la norma della legge nazionale applicata (nella fattispecie, in materia di prelievo supplementare delle quote latte).

(Consiglio di Stato, sez. VI, 16 maggio 2023, n. 4862)

«L’articolo 2 della legge n. 241 del 1990 stabilisce che, ove il procedimento consegue obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo con un provvedimento espresso e, nei casi in cui disposizioni di legge o altri provvedimenti previsti per legge non prevedano un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine di trenta giorni.
Il comportamento amministrativo che si concreta nel mancato esercizio del potere nei termini stabiliti dalle norme, laddove l’esercizio dello stesso sia obbligatorio e la legge non vi attribuisca un significato provvedimentale, costituisce una violazione alla quale l’ordinamento fa conseguire determinati obblighi a tutela del titolare della posizione giuridica coinvolta e determinate responsabilità per l’amministrazione inerte.
L’inerzia della pubblica amministrazione obbligata a procedere ed a provvedere, infatti, configura un vero e proprio inadempimento nei confronti del soggetto titolare della posizione tutelata.
La giurisprudenza, in proposito, si è orientata a ritenere che, a prescindere dall’esistenza di specifiche norme che impongano all’amministrazione pubblica di pronunciarsi su determinate istanze dei cittadini, in un sistema caratterizzato dalla trasparenza e dalla partecipazione ed in ossequio ai doveri di correttezza e buona amministrazione, sussiste l’obbligo di procedere e di provvedere ogniqualvolta esigenze di giustizia sostanziale impongano l’adozione di un provvedimento espresso, obbligo che, invece, non sussiste, per specifiche ed individuate ragioni, laddove l’istanza, pur proposta da un soggetto titolare di posizione differenziata e qualificata, si presenti manifestamente infondata, sia proposta per il ritiro in autotutela di un atto amministrativo precedentemente adottato o sia proposta per l’estensione ultra partes del giudicato.
L’obbligo di provvedere, quindi, nell’ipotesi di istanza di riesame volto a sollecitare l’esercizio del potere di autotutela amministrativa, in un’ottica di carattere generale, non sussiste.
4. Tuttavia, nel caso in esame, l’istanza di autotutela è stata proposta, essendo sopravvenuta una sentenza della Corte di Giustizia che ha dichiarato contrastante con il diritto europeo la norma della legge nazionale applicata in materia di prelievo supplementare delle quote latte.
Per delibare la controversia, pertanto, assumono rilievo peculiare la sentenza della Corte di Giustizia c.d. Kühne & Heitz del 13 gennaio 2004 e la successiva sentenza della Corte di Giustizia c.d. Kempter del 12 febbraio 2008.
La sentenza Kühne & Heitz ha premesso che l’interpretazione di una norma di diritto comunitario data dalla Corte di giustizia nell’esercizio della competenza attribuitale dall’art. 234 CE chiarisce e precisa, quando ve ne sia bisogno, il significato e la portata di detta norma, quale deve o avrebbe dovuto essere intesa e applicata dal momento della sua entrata in vigore, sicché una norma di diritto comunitario così interpretata dev’essere applicata da un organo amministrativo nell’ambito delle sue competenze anche a rapporti giuridici sorti e costituiti prima del momento in cui è sopravvenuta la
sentenza in cui la Corte si pronuncia sulla richiesta di interpretazione (paragrafi 21 e 22).
La sentenza del giudice europeo ha altresì evidenziato che “la certezza del diritto è inclusa tra i principi generali riconosciuti nel diritto comunitario. Il carattere definitivo di una decisione amministrativa, acquisito alla scadenza di termini ragionevoli di ricorso o in seguito all’esaurimento dei mezzi di tutela giurisdizionale, contribuisce a tale certezza e da ciò deriva che il diritto comunitario non esige che un organo amministrativo sia, in linea di principio, obbligato a riesaminare una decisione amministrativa che ha acquisito tale carattere definitivo” (par. 24).
In conclusione, la Corte di giustizia, con la sentenza Kühne & Heitz ha dichiarato che il principio di cooperazione derivante dall’art. 10 CE impone ad un organo amministrativo, investito da una richiesta in tal senso, di riesaminare una decisione amministrativa definitiva per tener conto dell’interpretazione della disposizione pertinente nel frattempo accolta dalla Corte qualora:
– disponga, secondo il diritto nazionale, del potere di ritornare su tale decisione;
– la decisione in questione sia diventata definitiva in seguito ad una sentenza di un giudice nazionale che statuisce in ultima istanza;
– tale sentenza, alla luce di una giurisprudenza della Corte successiva alla medesima, risulti fondata su un’interpretazione errata del diritto comunitario adottata senza che la Corte fosse adita a titolo pregiudiziale alle condizioni previste all’art. 234, n. 3, CE, e
– l’interessato si sia rivolto all’organo amministrativo immediatamente dopo essere stato informato della detta giurisprudenza.
Con la sentenza del 12 febbraio 2008, c.d. sentenza Kempter, inoltre la Grande Sezione della Corte di Giustizia ha dichiarato che:
1) Nell’ambito di un procedimento dinanzi ad un organo amministrativo diretto al riesame di una decisione amministrativa divenuta definitiva in virtù di una sentenza pronunciata da un giudice di ultima istanza, la quale, alla luce di una giurisprudenza successiva della Corte, risulta basata su un’interpretazione erronea del diritto comunitario, tale diritto non richiede che il ricorrente nella causa principale abbia invocato il diritto comunitario nell’ambito del ricorso giurisdizionale di diritto interno da esso proposto contro tale decisione.
2) Il diritto comunitario non impone alcun limite temporale per presentare una domanda diretta al riesame di una decisione amministrativa divenuta definitiva. Gli Stati membri rimangono tuttavia liberi di fissare termini di ricorso ragionevoli, conformemente ai principi comunitari di effettività e di equivalenza.
5. Il Tar per il Veneto, con la sentenza n. 1116 del 29 giugno 2022, ha respinto il ricorso proposto [dall’odierno appellante] e, in relazione alla non applicabilità dei principi affermati dalle richiamate sentenze del giudice europeo al caso di specie, ha così motivato:
“Dall’esame complessivo delle decisioni citate della CGUE e dal bilanciamento sistematico dei principi come dalla stessa richiamati, interpretati e applicati, se ne può dedurre, quindi, che la certezza del diritto, sub specie della forza cogente del giudicato, e l’autonomia procedurale sono due valori cardine che possono essere derogati in funzione di una attuazione effettiva e piena del diritto comunitario, e del principio di collaborazione, in conformità anche al principio di equivalenza, ogni qual volta e solo se il privato abbia diligentemente fatto tutto quanto in suo potere per ottenere tutela attraverso gli strumenti mezzi a disposizione dall’ordinamento, con specifico riguardo alla tutela giudiziaria, ovvero quando, pur in difetto della suddetta diligenza, le previsioni di diritto interno, così come interpretate dalla giurisprudenza dello Stato in questione, limitino il potere discrezionale della P.a. in sede di autotutela anche per le fattispecie di diritto interno, sì da dover essere ponderata l’applicazione concreta del principio di equivalenza in ragione delle specificità della situazione in esame.
Calando quanto precede nella specificità del caso concreto e dell’ordinamento italiano, occorre, anzitutto, sottolineare che è vero che parte ricorrente ha impugnato i provvedimenti “originari” di applicazione del c.d. prelievo supplementare, ha coltivato i relativi giudizi anche in appello, (conclusisi, come detto, con le sentenze reiettive delle istanze di parte ricorrente) e ha provveduto a presentare alla P.a. l’istanza di autotutela in data 5 luglio 2019, subito dopo l’adozione da parte della CGUE della sentenza del 27 giugno 2019, resa nella causa C-348/18, sopra citata.
D’altronde, è anche vero che, a fronte di tale ultima istanza e del successivo silenzio serbato dall’Amministrazione, parte ricorrente non risulta avere esperito gli strumenti di tutela forniti dall’ordinamento entro il termine – da considerarsi ragionevole – previsto dalle norme processuali vigenti.
Infatti, così come fatto nel presente giudizio, il ricorrente avrebbe potuto e dovuto nel termine annuale di cui all’art. 31 c.p.a. esperire l’azione avverso il silenzio ai sensi dell’art. 117 c.p.a.
Non solo, parte ricorrente non risulta avere nemmeno provveduto ad impugnare, entro il ragionevole termine di 60 giorni, la cartella di pagamento in relazione alla quale comunque ha poi chiesto alla P.a. l’esercizio del potere di autotutela: occorre sottolineare a questo proposito, che seppure la cartella costituisca un atto della procedura esecutiva finalizzata alla riscossione da parte della P.a. dei crediti vantati nei confronti dell’odierno ricorrente, l’impugnazione della stessa avrebbe potuto consentire, quantomeno in via astratta ed ipotetica, al ricorrente di richiedere all’autorità giudiziaria, chiamata comunque a valutare la persistenza del diritto di credito azionato dalla P.a., di rivalutare la vincolatività del giudicato alla luce della sopravvenuta decisione della CGUE.
L’avere parte ricorrente omesso di esperire le forme di tutela che precedono, pertanto, non consente l’applicazione nel caso di specie dei principi affermati dalle sentenze Kühne & Heitz e Kempter, citate, non potendosi affermare, in tal senso, un obbligo in capo alla P.a. di procedere al riesame della relativa situazione giuridica”.
Inoltre, il giudice di primo grado ha evidenziato che:
“Nella fattispecie in esame non si ravvisano le ipotesi “derogatorie” sopra indicate dal Consiglio di Stato: da un lato, la violazione del diritto comunitario “certificata” da una sentenza della CGUE “successiva” all’adozione di un provvedimento non più impugnabile o di una sentenza del giudice nazionale passata in giudicato non costituisce un’ipotesi tipica di autotutela doverosa; dall’altro lato, pur non potendosi escludere un eventuale errore da parte delle sopra citate sentenze del giudice amministrativo in ordine all’interpretazione e applicazione del diritto comunitario e all’applicazione di una normativa nazionale con esso contrastante, tale fattispecie non costituisce un “fattore eccezionale” cui riconnettere “esigenze conclamate di giustizia”, tanto da imporre, nel caso di specie, alla P.a. di provvedere, tanto più in considerazione del ricordato difetto di diligenza da parte del ricorrente nell’esperire tempestivamente gli strumenti di tutela messi a disposizione dall’ordinamento”.
6. Il Collegio ritiene che i motivi di appello proposti siano fondati con riferimento alla sussistenza dell’obbligo di provvedere, trattandosi di un caso di c.d. autotutela doverosa, perché sussistono le condizioni indicate dalla giurisprudenza europea.
In particolare, come correttamente posto in rilievo dall’appellante, il giudice di primo grado ha subordinato la doverosità del riesame dei provvedimenti interni comunitariamente illegittimi ad un requisito ulteriore, non richiesto dalla giurisprudenza eurounitaria, vale a dire l’esperimento degli strumenti di tutela giurisdizionale previsti dall’ordinamento avverso il silenzio serbato sulla prima istanza di autotutela in data 5 luglio 2019 ed avvero la cartella di pagamento in relazione alla quale ha poi chiesto all’Amministrazione l’esercizio del potere di autotutela.
In altri termini, il primo giudice sebbene abbia dato conto che la parte ricorrente ha impugnato gli originari provvedimenti di applicazione del c.d. prelievo supplementare, coltivando in appello i relativi giudizi, conclusisi con sentenze sfavorevoli alla stessa, ed ha presentato istanza di autotutela all’Amministrazione, in data 5 luglio 2019, subito dopo l’adozione da parte della CGUE della sentenza del 27 giugno 2019, resa nella causa C-348/18, ha però ritenuto insussistenti i principi affermati nelle sentenze Kühne e Kempter per non aver esperito il ricorso giurisdizionale avverso il silenzio sulla prima istanza di autotutela e per non aver impugnato la cartella di pagamento.
Tali ulteriori circostanze, tuttavia, non sono comprese nei principi introdotti dalla sentenza Kuhne & Heitz, la quale richiede che l’interessato si sia rivolto “all’organo amministrativo” immediatamente dopo essere stato informato della giurisprudenza della Corte, successiva alla sentenza di un giudice nazionale di ultima istanza, da cui risulti che la sentenza del giudice nazionale sia fondata su un’interpretazione errata del diritto comunitario; la successiva sentenza Kempter non incide sostanzialmente sul punti, specificando, anzi, che il diritto comunitario non impone alcun limite temporale per presentare una domanda diretta al riesame di una decisione amministrativa divenuta definitiva.
Nella fattispecie in esame, non sussiste dubbio che l’interessato, a distanza di appena pochi giorni dalla sentenza della Corte di giustizia del 27 giugno 2019, ha presentato istanza di autotutela (in data 5 luglio 2019), per cui risulta soddisfatto il principio sancito dalla giurisprudenza europea e, su tale domanda l’Amministrazione avrebbe avuto l’obbligo di riesaminare la decisione al fine di tenere conto dell’interpretazione della disposizione pertinente di diritto comunitario nel frattempo accolta dalla Corte di Giustizia».

Daniele Majori – Avvocato cassazionista e consulente aziendale

Fonte:www.giustizia-amministrativa.it

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