(Giappichelli Editore – collana ‘Nuovi problemi di amministrazione pubblica’, 2013; 264 pp.; Cod. ISBN 978-88-3488925-1; € 29)
Lo studio monografico in esame ha ad oggetto i profili evolutivi della giurisdizione di merito, che rappresenta storicamente il nucleo più antico della giustizia amministrativa in Italia e che ultimamente è stato investito da notevoli innovazioni.
Attualmente l’art. 134 del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 prevede che il giudice amministrativo può esercitare giurisdizione con cognizione estesa al merito soltanto nelle controversie aventi ad oggetto:
a) l’attuazione delle pronunce giurisdizionali esecutive o del giudicato;
b) gli atti e le operazioni in materia elettorale, attribuiti alla giurisdizione amministrativa;
c) le sanzioni pecuniarie la cui contestazione è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, comprese quelle applicate dalle Autorità amministrative indipendenti e quelle previste dall’art. 123;
d) le contestazioni sui confini degli enti territoriali;
e) il diniego di rilascio di nulla osta cinematografico di cui all’art. 8 della legge 21 novembre 1962, n. 161.
Quindi, come osserva l’Autore, il Codice del processo amministrativo ha notevolmente ridotto le preesistenti ipotesi di giurisdizione di merito incluse nell’art. 27, comma 1, r.d. 26 giugno 1924, n. 1054.
Tuttavia esso non sembra aver chiarito in modo esplicito qual è l’oggetto della cognizione ivi esercitata dal giudice, forse alimentando così i dubbi e le ambiguità sulla natura e sull’essenza di tale giurisdizione. A questo interrogativo cerca di rispondere il contributo in discorso, in cui l’Autore sostiene che la riduzione delle ipotesi di giurisdizione di merito, ad opera dell’art. 134 c.p.a., e i dubbi sulla loro effettiva utilità, non sembrano avere in realtà segnato il totale declino di questo istituto giuridico.
Di recente, infatti, il legislatore si è concentrato sopra nuove figure di giurisdizione di merito, così dimostrando forse la sua persistente attualità nell’ordinamento processuale italiano.
Ci si riferisce in particolare:
– alla legge 4 marzo 2009, n. 15 che ha disposto una delega legislativa al Governo finalizzata «all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e all’efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti» e volta ad «adottare, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, entro il termine di nove mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi volti a riformare, anche mediante modifiche al d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, la disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni»;
– alla legge 7 luglio 2009, n. 88 ha disposto un’ulteriore delega al Governo «per l’attuazione della direttiva 2007/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 dicembre 2007, che ha modificato le direttive 89/665/CEE e 92/13/CEE del Consiglio per quanto riguarda il miglioramento dell’efficacia delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici».
Ebbene, l’art. 4 della legge 4 marzo 2009, n. 15 è stato attuato col d.lgs. 20 dicembre 2009, n. 198, che reca la disciplina della c.d. «class action» amministrativa. Viceversa l’art. 44 della legge 7 luglio 2009, n. 88 è stato attuato col d.lgs. 20 marzo 2010, n. 53, le cui norme sono poi confluite nel Codice del processo amministrativo agli articoli che vanno da 120 sino a 125.
Ad avviso dell’Autore, le norme di legge appena citate paiono conferire nuovo slancio e vigore alla giurisdizione di merito, attestandone la persistente attualità nell’ordinamento processuale italiano.
Su queste premesse, l’opera è così strutturata:
– il primo capitolo è incentrato sull’analisi storica della giurisdizione di merito del Consiglio di Stato;
– il secondo capitolo si propone di ricostruire la nozione giuridica del «merito amministrativo»;
– il terzo capitolo analizza nel dettaglio la tesi secondo cui la giurisdizione di merito consentirebbe al giudice di sindacare l’opportunità degli atti discrezionali adottati dalla pubblica amministrazione, pervenendo alla conclusione che la giurisdizione di merito non dà vita a un sindacato sull’opportunità di un atto amministrativo, ma si caratterizza anzitutto perché consente al giudice di ricostruire completamente le circostanze di fatto su cui s’è fondato il comportamento dell’Amministrazione;
– il quarto capitolo è specificamente dedicato ai profili evolutivi della giurisdizione amministrativa di merito.
Nel dettaglio, il contenuto del volume è il seguente:
Premessa
Attualità e prospettive della giurisdizione amministrativa di merito
Capitolo Primo
Le origini storiche della giurisdizione amministrativa di merito
SEZIONE I. – Dalla giurisdizione «propria» alla giurisdizione «anche in merito»
1. Premessa
2. Funzioni e ruolo del Consiglio di Stato durante l’impero napoleonico
3. Le radici storiche della giurisdizione di merito nel Regio Editto del 18 agosto 1831
4. Segue: Le attribuzioni del Consiglio di Stato quale giudice del «contenzioso amministrativo» piemontese
5. La giurisdizione «propria» del Consiglio di Stato
6. Segue: La giurisdizione «anche in merito»
7. La legge 7 marzo 1907, n. 62
8. Segue: Il Testo Unico delle leggi sul Consiglio di Stato del 26 giugno 1924, n. 1054
SEZIONE II. – La giurisdizione «anche in merito» nella riforma legislativa del 1889
9. La giurisdizione di merito del Consiglio di Stato nel dibattito parlamentare precedente l’istituzione della Quarta Sezione
10. Segue: Le caratteristiche della giurisdizione di merito secondo la legge organica del 1889
11. I dubbi manifestati dalla dottrina giuspubblicistica sulla natura dell’istituto. L’idea della cognizione estesa al «merito amministrativo»
12. Segue: L’ammissibilità di una giurisdizione di opportunità nella riforma legislativa del 1889
13. L’avvento della Costituzione repubblicana
14. Le cause del declino della giurisdizione «anche in merito». Le incertezze del giudice amministrativo nella cognizione del fatto
SEZIONE III. – La giurisdizione di merito nella legge istitutiva dei Tribunali Amministrativi Regionali e nel nuovo Codice del processo amministrativo
15. La giurisdizione di merito come giudizio di opportunità
16. La palingenesi della giurisdizione di merito
17. Segue: La sua persistente attualità
18. Segue: Interesse privato e interesse pubblico nel sindacato del giudice amministrativo
19. Le prospettive dell’istituto tra dubbi e auspici
20. La giurisdizione di merito nel Codice del processo amministrativo
Capitolo Secondo
Merito amministrativo e giurisdizione di merito
SEZIONE I. – Il «merito» in rapporto all’attività discrezionale della pubblica amministrazione
1. Premessa
2. Discrezionalità e merito nel pensiero della prima dottrina giuspubblicistica italiana
3 Segue: L’evoluzione del concetto di «discrezionalità»
4. Segue: E del «merito»
5. Il potere discrezionale della pubblica amministrazione nell’elaborazione teorica di Massimo Severo Giannini
6. Segue: La discrezionalità come «ponderazione d’interessi»
7. Il merito amministrativo come sinonimo di opportunità. Le tesi che ne valorizzano il collegamento col pubblico interesse e la funzione «creativa»
8. Segue: Le tesi che intravedono nel merito una valutazione «politica» riservata all’Amministrazione
9. Segue: Le tesi che ipotizzano un possibile fondamento costituzionale del «merito»
10. Segue: Il trattamento giurisprudenziale del merito amministrativo
11. Gli attuali confini del «merito» alla luce delle recenti trasformazioni dell’azione amministrativa
12. La valutazione del fatto nel processo amministrativo
13. Segue: E i suoi limiti
14. Prime riflessioni sulla giurisdizione di merito come sindacato sull’opportunità amministrativa
SEZIONE II. – La cognizione giurisdizionale del «merito»
15. Il merito come nozione processuale. Il giudizio di fatto
16. Segue: Indeterminatezza normativa e giurisdizione di merito
17. La giurisdizione di merito come valutazione piena dei fatti e dei rapporti controversi
18. Considerazioni di sintesi
Capitolo Terzo
Il sindacato di merito nel contesto
della giurisdizione piena del giudice amministrativo
SEZIONE I. – Dalla giurisdizione di «merito» alla giurisdizione «piena»
1. Lineamenti della tesi della giurisdizione «anche in merito» come sindacato di opportunità
2. Segue: La giurisdizione di opportunità e la sua compatibilità col modello costituzionale della funzione giudiziaria
3. Segue: La scelta del legislatore ordinario
4. La giurisdizione di merito del Consiglio di Stato come sindacato pieno in fatto e diritto. Fondamento storico della teoria
5. Segue: Il giudizio per «estimazione di fatto»
6. Segue: Il «merito» nell’applicazione della legge
7. Giurisdizione di legittimità e giurisdizione di merito
8. Il problema della sostituzione del giudice all’Amministrazione
9. Il «sindacato nel merito» come modello conformativo degli istituti della giustizia amministrativa italiana
SEZIONE II. – I casi di giurisdizione di merito previsti dal Codice del processo amministrativo
10. Le controversie cineteatrali previste dalla legge 21 aprile 1962, n. 161
11. Le controversie per la regolazione dei confini degli enti territoriali
12. Le controversie elettorali
13. Il sindacato sulle sanzioni pecuniarie devolute alla cognizione del giudice amministrativo
14. Il giudizio d’ottemperanza
Capitolo Quarto
Profili evolutivi della giurisdizione amministrativa di merito
1. Il possibile superamento delle tradizionali interpretazioni della giurisdizione di merito. L’abbandono della tesi della giurisdizione di merito come sindacato di opportunità
2. Segue: Adesione critica alla teoria della giurisdizione di merito come sindacato pieno in fatto e diritto
3. I dubbi sulla conservazione dell’istituto
4. Segue: Il carattere marginale delle fattispecie incluse nell’art. 134 c.p.a.
5. Le ragioni per un mantenimento
6. Elementi per un’interpretazione innovativa della giurisdizione «anche in merito»
7. Il d.lgs. 20 marzo 2010, n. 53 e il nuovo rito processuale in materia di appalti pubblici
8. Segue: Pieno accertamento del fatto e completa rappresentazione degli interessi delle parti
9. Segue: Il potere «conformativo» del giudice amministrativo: l’evoluzione della giurisdizione di merito
10. Segue: Il valore concreto del pubblico interesse coinvolto nella sua decisione
11. Per una conferma della soluzione ricostruttiva prospettata: il d.lgs. 20 dicembre 2009, n. 198 e «l’azione per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici»
12. Segue: Interesse privato e interesse pubblico nel sindacato sulla c.d. «class action» amministrativa
13. Segue: Il potere «conformativo» del giudice amministrativo quale rinnovata
caratteristica della giurisdizione «anche in merito»
14. Il rapporto tra il giudice amministrativo di merito e l’interesse pubblico
Bibliografia
Avvocato Daniele Majori 
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